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政府信息公开中的过程性信息具有相对性

 

【裁判要旨】

就过程性信息而言,因其正处于讨论、研究或者审查中,具有不确定性,如过早公开,可能会误导公众不准确的推测,引发社会混乱,影响行政决策的效率,还可能导致相关人员因为顾虑外界因素,不能坦诚表达自己的意见,进而影响行政决策的质量。故从保护行政决策过程的质量和效率,保证行政机关独立作出行政行为,一般对过程性信息不予公开。但过程性信息的本质就在于过程性,就此而言,过程性信息具有相对性,一旦行政行为正式作出,行政决策已经确定,过程性信息亦不再是过程性信息。

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)京行终1807号

上诉人(一审原告)王然,男,1988年9月18日出生,汉族,自由职业,住北京市西城区。

上诉人(一审被告)北京市东城区人民政府,住所地北京市东城区钱粮胡同3号。

法定代表人李先忠,区长。

委托代理人田士波,北京市东城区人民政府工作人员。

委托代理人孙瑜,北京天驰君泰律师事务所律师。

上诉人王然、北京市东城区人民政府(以下简称东城区政府)因政府信息公开一案,不服北京市第四中级人民法院(以下简称一审法院)(2017)京04行初1152号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

2017年8月15日,东城区政府下属的北京市东城区重大项目协调办公室(以下简称东城重大办)作出的“东重大办公开(2017)第03号-答《东城区重大办信息公开答复告知书》(以下简称被诉告知书)”,主要内容为:对于王然申请公开的“望坛棚户区改造项目招标方案”,按照东政发【2016】25号《东城区棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标工作实施细则的通知》(以下简称《招标细则通知》)规定,我办负责组织编制招标方案,并报区政府专题会议讨论、研究。因此,我办编制并保存的招标方案属于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称政府信息公开条例)第二条所指应公开的政府信息。现告知申请公开的信息为过程性信息,不属于应当公开的政府信息。王然不服,向一审法院提起行政诉讼,请求法院判令:1.撤销被诉告知书;2.东城区政府依照其信息公开申请书的要求依法公开相关信息;3.由东城区政府承担本案诉讼费用。

一审法院经审理查明:2017年7月4日,王然当面向东城区政府下属的东城重大办提交政府信息公开申请,申请公开“望坛棚户区改造项目招标方案”。东城重大办于当日作出《东城区重大办信息公开登记回执》。2017年7月25日,东城重大办作出《东城区政府信息公开答复告知书》并送达王然,决定延期答复。2017年8月15日,东城重大办作出被诉告知书,告知王然申请公开的政府信息属于过程性信息,不予公开。王然不服,于法定期限内向北京市东城区人民法院提起行政诉讼。北京市东城区人民法院经审查,认为东城重大办是东城区政府的派出机构,不具有行政主体资格,经向王然释明,王然同意将被告变更为东城区政府。2017年9月22日,北京市东城区人民法院作出(2017)京0101行初819号行政裁定,将案件移送本院审理。本案庭审中,东城区政府认可东城重大办系其派出机构,表示尊重法院的审查结果。

另查明,望坛棚户区改造项目的招投标工作已于2016年完成并于2016年5月19日确定了中标人。

为查清本案事实,以确定王然申请的政府信息是否属于应当公开的政府信息,一审法院依职权调取了王然申请的“望坛棚户区改造项目招标方案”相关信息材料并对此进行了审核。由于该信息材料可能属于王然申请公开的信息内容,而东城区政府不同意予以公开,故一审法院未对王然出示该材料,亦未组织对该材料的庭审质证,但双方当事人均同意由法院对该信息材料进行审查,以确定是否属于东城区政府主张的过程性信息。

一审法院经审理认为,王然对东城重大办作出被诉告知书在行政程序方面的合法性未提出异议,本案的争议焦点问题在于王然申请公开的“望坛棚户区改造项目招标方案”是否属于过程性信息。本案中,“望坛棚户区改造项目招标方案”由东城重大办编制,并报东城区政府审批。根据该招标方案的内容以及望坛棚户区改造项目的进展情况,该招标方案已于2016年4月12日经东城区政府专题会议审议通过,望坛棚户区改造项目的招投标工作亦完成并于2016年5月19日确定了中标人。王然于2017年7月4日提出本案信息公开申请时,东城区政府已对该招标方案审批完毕,一次性招标工作业已完成。据此,可以认定该招标方案不属于“处于讨论、研究或者审查中”的过程性文件。东城区政府所持的王然申请公开的政府信息属于过程性信息的认定缺乏事实及法律依据,不能成立,所作被诉告知书应予撤销。

虽然东城重大办针对王然要求公开“望坛棚户区改造项目招标方案”的信息公开申请所作的被诉告知书应予撤销,但王然所申请的政府信息是否存在依法不应公开或不应全部公开的情形,尚需行政机关调查、裁量。因此,东城区政府应当依据政府信息公开条例的相关规定,在法定期限内针对王然提出的政府信息公开申请进行审查,并依法重新作出答复。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)、(二)项,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定,判决:一、撤销被诉告知书。二、东城区政府于本判决生效后在法定期限内针对王然要求公开“望坛棚户区改造项目招标方案”的政府信息公开申请重新作出答复。三、驳回王然其他诉讼请求。

王然不服一审判决,向本院提起上诉,认为一审判决驳回其一审其他诉讼请求是懈怠裁判;审判中存在明显错误,判决结果与需要认定的事实不符。请求撤销一审判决,撤销被诉告知书,判决东城区政府全面、完整地公开其申请公开的政府信息。

东城区政府亦不服一审判决,向本院提起上诉,主要理由为:一、招标方案不属于政府信息公开条例第二条所指的应公开的政府信息。二、一审法院仅从文件形成的时间认定“原告于2017年7月4日提出本案信息公开申请时,东城区政府已对该招标方案审批完毕,一次性招标工作业已完成。据此,可以认定该招标方案不属于‘处于讨论、研究或者审查中’的过程性文件”,适用法律不当。三、招标方案没有关乎王然的切身利益。请求撤销一审判决,改判驳回王然的全部诉讼请求。

双方当事人提交的证据均已随案移送本院,本院经审查认为,一审法院认证意见并无不当,本院予以确认。

本院查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为,一、“望坛棚户区改造项目招标方案”是否属于过程性信息。政府信息公开条例第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,并以一定形式记录、保存的信息。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(五)项规定,申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息,应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。就过程性信息而言,因其正处于讨论、研究或者审查中,具有不确定性,如过早公开,可能会误导公众不准确的推测,引发社会混乱,影响行政决策的效率。还可能导致相关人员因为顾虑外界因素,不能坦诚表达自己的意见,进而影响行政决策的质量。故从保护行政决策过程的质量和效率,保证行政机关独立作出行政行为,一般对过程性信息不予公开。但过程性信息的本质就在于过程性,就此而言,过程性信息具有相对性,一旦行政行为正式作出,行政决策已经确定,过程性信息亦不再是过程性信息。本案中,根据查明的事实,招标方案已于2016年4月12日经东城区政府专题会议审议通过,望坛棚户区改造项目的招投标工作亦完成并于2016年5月19日确定了中标人。王然于2017年7月4日提出本案信息公开申请时,东城区政府已对该招标方案审批完毕,一次性招标工作业已完成,该招标方案不再属于“处于讨论、研究或者审查中”的过程性文件。东城区政府所持的王然申请公开的政府信息属于过程性信息的认定缺乏事实及法律依据。东城区政府认为不属于信息公开条例第二条所指的应公开的政府信息,一审法院适用法律错误的主张不能成立。

二、一审法院认为王然所申请的政府信息尚需行政机关调查、裁量是否妥当。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定,被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的,人民法院应当撤销或部分撤销被诉不予公开决定,并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的,判决其在一定期限内重新答复。该条体现了司法对行政机关的首次判断权和专业判断的必要尊重。政府信息是否可以公开,常常涉及极强的专业知识。行政机关在决策和监管的过程中,往往积累了丰富的专业知识。本案中,一审法院认为东城区政府所持的王然申请公开的政府信息属于过程性信息的认定缺乏事实及法律依据,被诉告知书应予撤销。但撤销被诉告知书不意味着申请公开的信息可以不经审查就责令公开,申请的信息是否存在涉及国家秘密、商业秘密、第三人隐私等依法不应公开或不应全部公开的情形,尚未可知,需要行政机关调查、裁量。故一审法院从尊重东城区政府首次判断权和专业判断的角度,认为王然申请的信息尚需行政机关调查、裁量并无不当。王然认为一审法院判决驳回其一审其他诉讼请求是懈怠裁判,是其对法律的片面理解,不能成立。

综上,一审法院判决正确,本院应予支持。王然、东城区政府的上诉请求缺乏事实和法律依据,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费人民币100元,由上诉人王然、北京市东城区人民政府各负担50元(已交纳)。

本判决为终审判决。

审判长  潘振东

审判员  贾宇军

审判员  哈胜男

二〇一八年七月三日

书记员  果 然

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