最高人民法院2018年10月30日公布

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之9

【典型意义】

本案再次明确了规范性文件附带审查制度中审查对象的附带性，即作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。如果规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据，那么人民法院将不予审查。以促进经济社会转型升级为核心目标开展的“三改一拆”“五水共治”等活动，是贯彻党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要体现。对于严重影响生态环境的生猪养殖业开展整治提升，是生态文明建设的重要环节，环保部门和乡镇政府在其中发挥着主要作用。

人民法院在审理此类行政案件中，一方面要依法审查行政主体的职权依据、法律依据和执法程序，对强制拆除等行为应严格审查其合法性；另一方面对于涉及赔偿的内容要依照国家赔偿法以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律、司法解释中“合法权益”、直接损失、行为与损失之间因果关系等要素进行严格审查。

本案中规范性文件并非行政行为作出依据，人民法院根据行政诉讼法的规定不予审查，明确了可以附带审查的规范性文件的法律界限。

【裁判文书】

衢州市柯城区人民法院

行 政 判 决 书

（2016）浙0802行初19号

原告毛爱梅，女，1961年9月3日出生，汉族，住浙江省江山市。

原告祝洪兴，男，1958年6月14日出生，汉族，住址同上，系原告毛爱梅的丈夫。

两原告共同委托代理人李宁，北京市汉衡律师事务所律师。

被告江山市贺村镇人民政府，住所地浙江省江山市贺村镇贺康路62号。

法定代表人徐元安，镇长。

委托代理人（特别授权代理）周元宝，江山市贺村镇人民政府工作人员。

委托代理人（特别授权代理）郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。 

原告毛爱梅、祝洪兴诉被告江山市贺村镇人民政府（以下简称贺村镇政府）乡政府行政强制及行政赔偿一案，于2016年2月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于同年2月24日向被告贺村镇政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日开庭审理了该案。原告毛爱梅、祝洪兴及其委托代理人李宁，被告贺村镇政府负责人周顺福（副镇长）及其委托代理人周元宝、郑建国到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向浙江省高级人民法院申请延长审限。浙江省高级人民法院经审查，于2016年8月15日批复同意延长本案审限至2016年11月19日。本案现已审理终结。

原告毛爱梅、祝洪兴起诉称，原告系贺村镇养猪户，2015年江山市政府搞生猪养殖业转型升级，原告的养殖场属于限养区。2015年9月1日，被告贺村镇政府在没有见到养殖户情况下，在当天中午1点30分就带队伍进行强拆，没有任何补偿。原告认为，一、原告的养殖场不符合关停条件，贺村镇政府作出的责令限期关停通知书主体不符、程序违法。二、贺村镇政府下发责令限期关停通知书和限期拆除通知书中以违法建筑和“三改一拆”的相关规定与事实不符，明显缺乏法律依据。原告的养殖场是农用山地，不需要规划许可，也不需要办理农用山地转用手续，且养殖场不属于“三改一拆”规定内容。三、贺村镇政府作出的限期拆除通知书程序违法。被告的强制行为未按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定程序，也未对原告进行催告、未告知原告有依法陈述和申辩的权利、未充分听取原告的意见。四、贺村镇政府在关停、拆除养殖场前未妥善安置，引导转型，给养殖户造成了巨大的经济损失。被告的《责令限期关停通知书》要求原告必须在较短的时间内将生猪处理完毕，时间太仓促，不符合畜禽养殖生产周期，无法对生猪作出妥善处置。政府在关停、强拆后，房屋的设施（木头、瓦片、砖头）等未作处理，而江政办发[2014]29号文件也没有具体的转型安置措施，采用强硬的手段强行关停、强拆。五、江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》与法律法规相悖，补偿标准不公平。该通知违背了法律法规有关鼓励农民养殖的规定，补偿标准不公平、不合理，应当对其进行审查。综上，两原告请求法院：一、依法确认被告2015年9月1日对原告养殖场的强制拆除行为违法，并依法进行赔偿共计408230元，一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》（江政办发[2014]29号）进行审查。二、诉讼费用由被告承担。

原告毛爱梅、祝洪兴庭前向本院提交以下证据：

1.生猪养殖场责令关停退养通知书，证明被告非常明确原告必须在8月30日前拆除栏舍，而2015年9月1日被告在没有任何法律依据的情况下实施了拆除行为。

2.毛启珠、祝有福的证人证言及身份证复印件各一份，证明在2015年9月1日当天被告的周副镇长带领300多人，用挖掘机将原告的猪舍拆除，其中因为被告严重违法，原告毛爱梅情绪失控受伤到医院治疗，不是原告申请助拆的。

3.徐高吉的证人证言及身份证复印件，证明原告猪栏拆除之后，因为生活所迫又养了5头猪，被告主张原告是复养，要求原告处理掉5头猪，然后原告就把猪在规定的期限内卖给了徐高吉，本来预计在8月28日拉走，因故没有拉走，被告的工作人员看到原告养猪场有猪，之后被告下发强制拆除通知书，并且认为是原告欺骗了被告，所以被告于2015年9月1日拆除了原告的所有猪栏。故不存在原告的欺骗和违反被告要求的情况。

4.出院记录，费用汇总清单、门诊病历，住院发票，证明毛爱梅因强制拆除受到刺激后，追赶被告的工作人员，要向被告讨说法，撞上了中巴车而造成受伤，到医院治疗的情况，是被告的违法强制拆除导致原告毛爱梅的受伤。

5.现场照片3张，证明强制拆除当天现场的情况。

6.原告损失的清单及损失的项目照片17张，证明原告损失的实际情况（包括拆除建筑物330平方米价值118800元，母猪15头合计价值30000元，大小肥猪165头合计价值49500元，水井2处合计价值13000元，沼气池两处合计价值27000元，三箱动力电3000元，照明电1800元，饲料机6500元，水塔15000元，采食桶10个合计价值2000元，排风扇2个合计价值1600元，地磅秤5000元，保暖机6500元，钢棚8000元，上猪架台3000元，铝合金9000元，失业金100000元，青苗赔偿3根合计价值2400元，砖300块合计价值150元，毛爱梅因受伤造成的医疗费3300元、误工费630元，住院护理费630元，住院伙食补助费420元，精神损失费1000元，以上各项财产、人身、精神损失共计赔偿408230元）

被告贺村镇政府答辩称，一、被告从未实施过原告诉称的“关停”“拆除”等行政执法行为。生猪养殖场责令关停退养通知书、限期拆除通知书等系被告基于法定职权对相关法律、法规及上级政策精神的宣传材料，并非实施“关停”、“拆除”等行政执法行为过程中的执法文书。被告并未实施原告所诉的行政执法行为，即不存在主体不符、程序违法的行为。二、即便上述文书材料为行政执法过程中的执法文书，被告也未依据该文书实施相应“关停”“拆除”等行政执法行为，被告实际已自行中止文书实施，不可能侵犯原告的合法权益，不符合行政诉讼法的受理条件，应予以驳回。同时，原告提起的是要求确认“关停”“拆除”行为违法之诉，上述文书的合法性不在本案的审理范围。三、原告生猪养殖场的拆除，系双方基于生猪养殖场关停退养协议的履约行为，且双方已经履行完毕，原告的起诉不符合受理条件。生猪养殖场关停退养协议应属于民商法调整范畴，系双方真实意思表示，协议内容未违反法律规定，该协议合法有效。即便系属于行政诉讼法调整的行政协议，该协议仍合法有效，应受法律保护。四、原告和被告已经全面履行生猪养殖场关停退养协议，原告无权提起行政诉讼。五、被告未侵犯原告的合法权益，原告提出的赔偿理由不成立。六、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》不属于规范性文件，原告无权一并要求法院进行合法性审查。该通知是参照浙江省、衢州市相关文件向各乡镇（街道）部署工作，明确职责和任务的内部指导性文件，不属于规范性文件。即便该通知属于规范性文件，法院也只能对具体条款的合法性进行审查，而整个文件的合法性和合理性不属于法院审查的范围。综上，被告从未实施“关停”“拆除”行政执法行为，仅与原告签订了协议，且双方已经全面履行，原告要求确认违法和赔偿的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，要求对《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》进行合法性审查的请求，也不符合法定的审查条件，故请求法院：依法驳回原告的起诉。

被告贺村镇政府在法定的举证期限内，向本院提供如下证据：

第一组证据（事实证据）：1.衢市编办[2012]4号文件（第二条），证明被告的职责来源。2.生猪养殖场关停退养协议，证明原告与被告已订立协议，约定了对原告的生猪养殖场拆除和补助款发放等事宜。3.请求协助拆除申请，证明系履行协议拆除。4.现场验收表，证明原告养猪场被拆除之后的现场验收情况。5.付款证明，证明拆除猪场后，被告已按协议支付原告补助款。

第二组证据（法律适用）：《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《浙江省畜禽养殖污染防治办法》，证明被告作为当地的乡镇人民政府有义务，有职责要落实防止污染方面的工作，这些规定确定了对于污染治理的属地管理原则。

经庭审原告、被告的举证质证，本院对双方提供的证据认证如下：

原告对被告提供的证据1真实性和合法性无异议，但认为与本案无关联性，被告没有强制拆除的职权。对证据2真实性无异议，合法性有异议，认为该协议是对拆除原告猪栏的约定，没有涉及猪舍，且该协议严重违法，被告作为乡镇政府无权对养猪户进行补偿，补偿标准错误，协议签订程序违法。对证据3真实性有异议，原告从未申请助拆，该申请是村委会申请的，原告的猪舍是被告违法拆除的。对证据4，对真实性无异议，但该验收结果是对猪栏拆除的验收，本案审理的是2015年9月1日被告的强制拆除行为，与本案无关。对证据5真实性无异议，但该笔赔偿是对拆除猪栏的赔偿，与本案审理的强制拆除猪舍的行为无关。对第二组法律依据，原告认为真实性无异议，但被告适用错误，行政强制执行应当由法律规定，而非政府文件，且强制执行的程序有法律的明确规定，被告没有履行任何的程序。本院认为，证据1系衢州市机构编制委员会对江山市贺村镇行政管理体制改革方案的批复，对其真实性予以认定，可以证明被告具有辖区范围内促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权及维护农村稳定等方面的职责，予以认定。证据2能够证明2015年5月31日原告祝洪兴与被告签订关停退养协议，约定拆除原告养殖场设施374.3平方米，政府按10元/平方米给予奖励的事实，予以认定。证据3来源合法，能够证明2015年4月15日贺村镇石后村村委会向江山市洁新园林有限公司申请对祝洪兴户养猪场进行助拆的事实，予以认定。证据4能够证明被告对拆除原告祝洪兴设施374.3平方米进行了验收的事实，予以认定。证据5能够证明被告于2015年7月23日支付原告祝洪兴关停退养补助3743元，结合该笔款项的发放时间和证据2、4，可以认定该笔费用系针对2015年5月31日拆除原告养猪场设施的补偿。

被告对原告提供的证据1即生猪养殖场关停退养通知书真实性无异议，但认为强制拆除行为并非被告实施的。对证据2即毛启珠、祝有福的书面证词真实性有异议，且证据形式不符合法律要求，不具有证明效力。对证据3即徐高吉的书面证词，被告表示不清楚，与本案无关联。对证据4即毛爱梅的住院、诊疗记录等材料，被告认为与本案无关联。对证据5即现场照片的真实性无异议，但认为不能证明被告实施强拆行为，与本案没有关联。对证据6即损失清单及损失项目照片，被告认为系原告单方制作的赔偿清单，被告未实施违法拆除的行为，不存在赔偿的问题。本院认为，原告提供的证据1可以证明因原告在关停退养后因复养，被告责令其限期关停的事实，对其真实性和所载内容予以认定；证据2可以证明系被告组织实施强拆行为，以及毛爱梅受伤系与中巴车发生碰撞造成的，予以认定；证据3系徐高吉与祝洪兴约定买猪的内容，与本案审查无关联，不予认定；证据4系原告毛爱梅因交通事故受伤的治疗材料，对其真实性予以认定；证据5照片所反映的客观内容真实性予以认定；证据6中的清单系原告单方面制作用以证明其408230元损失的构成，非权利部门或具备资质部门的鉴定结论，本院对其真实性不予采纳，对17张现场照片真实性予以认定，对证明内容将在本院说理部分予以综合评判。

2016年3月17日，原告向本院提交《评估申请书》，要求对原告被关停强拆养猪场的建筑物及附属物的损失、整改期间的损失、关停期间猪场经营损失予以评估。因原告并未明确“整改期间”、“关停期间”的具体时间，且原告养猪场的关停、整改与本案审查的行政强制拆除行为并无关联，故对该评估申请不予准许。对于被强拆的养猪场的建筑物及附属物的损失，本院将结合案件查明的事实，在赔偿请求争议焦点中予以评判。

经审理查明，毛爱梅与其丈夫祝洪兴系江山市贺村镇行政辖区范围内的生猪养殖户。2015年4月15日，原告所在的石后村村委会向江山市洁新园林有限公司申请该公司猪场助拆队对祝洪兴户养猪场进行助拆。2015年4月17日，贺村镇政府向原告送达了[2015]276号限期拆除通知书，认为其未经批准擅自在石后村建造建（构）筑物等设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定，通知其在接到通知书之日起8天内履行拆除、恢复义务。逾期未履行的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《浙江省城乡规划条例》的规定，对非法建造的建（构）筑物等设施予以强制拆除。2015年5月31日，贺村镇政府与原告祝洪兴签订《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》，达成协议如下：一、祝洪兴同意在2015年5月20日前关停位于石后村的养殖场，并同意按“对未经审批或超出有效期的养殖场，彻底拆除设施占地面积374.3平方米，镇政府给予10元/平方米奖励”。二、祝洪兴的养猪场关停后，不得在原址上再从事生猪养殖。三、贺村镇政府在祝洪兴养殖场完成关停退养后，按照协议补助3743元。同日，贺村镇政府对原告养殖场拆除设施面积374.3平方米完成验收，祝洪兴签字确认。2015年7月23日，贺村镇政府通过银行转账将原告的生猪养殖场退养补助款3473元支付到祝洪兴个人账户。2015年8月30日，贺村镇政府向原告祝洪兴发送了生猪养殖场责令关停退养通知书，载明原告养殖场为关停养殖场，于2015年5月24日已关停退养，并通过验收；经查原告于2015年8月23日恢复生猪养殖，因违反有关规定，责令原告于2015年8月30日无偿关停退养，并拆除栏舍，逾期未按规定要求拆除，将依法强制关停拆除。2015年9月1日上午，贺村镇政府工作人员检查发现原告养猪场仍存在复养情形，于当日下午组织助拆队对原告养殖场建筑进行强制拆除，并组织镇政府工作人员、贺村镇其他村的部分村干部到场。拆除工作结束后，原告毛爱梅骑电动车追赶村干部等人搭乘离开的中巴车，并与中巴车发生碰撞，造成头部受伤，经江山市淤头中心卫生院住院治疗，于2015年9月7日出院。

本院认为，关于被告江山市贺村镇政府是否系本案适格被告的争议。《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第五条明确，强化属地管理责任，各乡镇（街道）负责做好辖区禁养区内现有畜禽养殖场限期关停、转产或搬迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作。被告贺村镇政府负责辖区内畜禽养殖场关停、转产、搬迁工作，具有行政主体资格。结合已查明的事实，2015年9月1日，系被告贺村镇政府组织人员对原告养猪场进行强制拆除，是实施被诉行政强制行为的主体，系本案适格被告。被告关于其并非强制拆除原告生猪养殖场行为的实施主体的主张，与事实不符，本院不予支持。

关于被告于2015年9月1日对原告生猪养殖场建筑物等进行强制拆除的行为是否合法的争议。其一，2015年5月31日原告与被告签订的《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》中，约定由乙方（养殖户）选择退养方式，对于未经审批或者超出有效期的养殖场，可以选择彻底拆除生猪养殖场，按照拆除建筑面积发放补助及奖励，也可以选择彻底拆除设施，按照设施占地面积发放补助。原告在协议中选择的是彻底拆除设施，而非猪舍建筑，该事实与同日的现场验收表及补助金数额一致。可见，原告与被告并未就养猪场建筑的拆除进行约定，被告提出对原告养殖场的拆除是基于前述关停退养协议的履行的主张，与事实不符，不予支持。其二，依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当履行催告义务，并告知当事人享有陈述和申辩权，经催告，当事人无正当理由不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定，并应当在强制决定书中告知当事人强制执行的时间、申请复议和诉讼的权利等内容。本案中，被告贺村镇政府未能提供履行上述法定程序的证据，视作未履行相关程序，程序违法。

关于原告要求对《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发[2014]29号文件）规范性文件审查的请求。庭审中，原告代理人明确了文件违法之处在于该文件第三条第(三)款“生猪补助数量按每2平方米实际拆除栏舍或设施占地面积计算1头猪的标准确认；逾期拆除的，扣减20%的补助款，逾期3个月以上未主动拆除的，依法给予强制拆除，并且不得享受补助”的内容中与国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”内容相违背。本院认为，本案的审查对象经原告当庭确认，系对2015年9月1日被告对原告生猪养殖场建筑强制拆除行为的合法性审查，对因生猪限制养殖、禁止养殖等引发的补偿问题并非本案的审查对象。故《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发[2014]29号文件）第三条第（三）款系关于生猪补助数量的计算及补助款的发放等内容的规定，与本案的审查对象无关联，不予审查。

关于原告提出的赔偿408230元诉请是否成立的争议。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，被告已于2015年4月17日向原告送达了限期拆除通知书，认定原告存在违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定的违法行为，责令其限期对非法建造的建（构）筑物予以拆除、恢复原状，且原告未能举证证明该建筑已按规定办理土地转用及建筑规划许可等相关审批手续，故被拆除的养猪场建筑不属于国家赔偿范围的合法财产，对原告要求养猪场建筑、建筑材料及养猪场内相关铝合金、钢棚等建筑设施的赔偿请求不予支持。对于原告主张的沼气池、水井、排风扇、地磅机、保暖机、饲料机等设施，在原告提供的证据6的照片中可见，已由原告自己保管，未灭失，且原告未能举证证明前述设施系因被告的行政强制行为造成损失，故对于以上设施的赔偿请求，不予支持。对于原告毛爱梅提出其因2015年9月1日发生交通事故受伤造成的医疗费、误工费、精神损失等相关费用损失的主张，原告提供的证据4中江山市淤头中心卫生院的初诊记录、××患者入院4小时前“自己骑电瓶车幢于中巴车”，且原告毛爱梅本人在庭审中也陈述称拆除行为结束后，“我骑电瓶车追镇干部的中巴车，我就撞上了中巴车受伤”。可见，原告的受伤与被告的实施强制拆除行为之间，并无直接因果关系，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的赔偿情形，故对原告毛爱梅前述医疗费、误工费、精神损失费等赔偿主张，不予支持。

综上，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

一、确认被告江山市贺村镇人民政府于2015年9月1日对原告毛爱梅、祝洪兴位于江山市贺村镇石后村的生猪养殖场建筑强制拆除的行为违法；

二、驳回原告毛爱梅、祝洪兴的其他诉讼请求

案件受理费50元，由被告江山市贺村镇人民政府负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。

  审判长     秦新举

 代理审判员   吴晔

人民陪审员 傅素红

二〇一六年十月二十八日

书记员    卢琴香