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最高法院判例:继续确认之诉需具备必要且特殊的确认利益

【裁判要旨】

《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的是”不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法”的具体情形,其中第三项是:”被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”这里规定的是履行法定职责之诉终结后的继续确认之诉。所谓继续确认之诉,并不是一个独立的诉讼种类,它是在初始诉讼终结之后,为使那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题继续得以澄清而提供的一种具有”事后确认”性质的诉讼。所谓”终结”,是指诉讼标的终结。例如,原告提起一个旨在撤销一个行政行为的撤销之诉,但在诉讼期间被诉行政行为在法律上或者由于事实原因已经终结,这时,初始的撤销之诉就告终结,因为人民法院不需要、甚至无法对一个已经终结的行政行为再一次判决撤销。履行法定职责之诉中也会出现诉讼终结的情形,例如,在原告提起诉讼之后行政机关履行了法定职责,从而使原告的请求获得了满足;或者在人民法院作出裁判时法律上或者事实上的客观状况使得判决行政机关履行法定职责变得不可能或者没有意义。

继续确认之诉的本义,就是允许原告在初始诉讼终结之后请求继续原来的诉讼,以对已经终结的行政行为以及不履行或者拖延履行法定职责的违法性进行事后确认。但是,正如一般确认之诉需要具备确认的利益一样,要求继续确认也要具备某种特殊的确认利益。这些特殊的确认利益包括,存在重复危险、存在恢复名誉的利益、存在进一步请求赔偿的可能,等等。在起诉复议机关不履行行政复议决定的诉讼中,如果行政机关在诉讼过程中作出了支持当事人复议请求的行政复议决定,当事人所提起的履行法定职责之诉已告终结,其仅以送达不及时这种轻微程序性瑕疵进行继续确认诉讼,显然欠缺确认利益。

 

【裁判文书】

 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申9422号

再审申请人暨诉讼代表人(一审原告、二审上诉人)张远凤等

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)丹江口市人民政府,住所地湖北省丹江口市人民路16号。

法定代表人李翔,该市人民政府市长。

再审申请人张远凤等因诉丹江口市人民政府(以下简称丹江口市政府)不履行行政复议法定职责一案,不服湖北省高级人民法院(2018)鄂行终492号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

张远凤等向湖北省十堰市中级人民法院起诉称:其通过邮政快递方式,请求丹江口市新港经济开发管理处公开政府信息,该处在法定期限内未作任何处理和答复。其依法向丹江口市政府申请复议,丹江口市政府收到相关复议申请后至今未作任何处理。故请求判决丹江口市政府作出行政复议决定,限期责令新港经济开发管理处公开相关信息。

湖北省十堰市中级人民法院一审查明:张远凤等于2017年6月13日向丹江口市政府邮寄了行政复议申请书。丹江口市政府于2017年6月15日收到复议申请,于2017年6月21日立案受理,于2017年8月12日作出行政复议决定书。该复议决定责令丹江口市新港经济开发管理处在收到该决定30日内以书面形式对张远凤等提出的信息公开申请予以答复。该复议决定于2017年9月2日邮寄送达,张远凤等次日收到。张远凤等对丹江口市政府的行政复议决定实体处理结果满意。

湖北省十堰市中级人民法院一审认为:鉴于张远凤等对丹江口市政府行政复议决定满意,故本案争议的焦点仅为丹江口市政府是否在法定期限内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定,丹江口市政府在六十日内作出了行政复议决定,但存在送达不及时问题,至本案起诉时该决定对张远凤等尚未生效。丹江口市政府应与当事人加强沟通,提高行政效率,避免不必要的诉讼。综上,送达不及时的轻微程序性瑕疵,不影响行政复议实体处理,张远凤等申请丹江口市政府履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六十九条规定,作出(2017)鄂03行初20号行政判决,驳回张远凤等的诉讼请求。

张远凤等不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:张远凤等因丹江口市政府未在法定期限内作出行政复议决定而提起本案之诉,要求丹江口市政府在一定期限内履行行政复议法定职责。联系本案查明事实,丹江口市政府在受理复议申请之日起六十日内作出了行政复议决定,但并未在该期限内及时向申请人送达决定书,导致当事人提起行政诉讼。原审法院于2017年8月29日立案,张远凤等于2017年9月3日收到了丹江口市政府邮寄送达的行政复议决定书,张远凤等虽对复议结果表示满意,但认为复议决定未在法定期限内作出、送达,应确认该行为违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定,行政复议机关应在法律规定的期限内作出行政复议决定,并应当制作行政复议决定书送达给当事人。本案中,丹江口市政府虽在法定期限内作出复议决定,却未向当事人及时送达复议决定书,行政复议行为存在一定瑕疵,但尚不足以因此对该行为的合法性作出否定性评价。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。需要指出的是,丹江口市政府应规范行政行为,提高行政效率,避免让当事人产生不必要的诉累,及时依法行政,消除当事人的顾虑。综上,张远凤等的上诉理由不成立,其上诉请求不予支持。据此判决驳回上诉,维持原判。

张远凤等向本院申请再审称:再审申请人的诉讼请求是要求再审被申请人履行法定职责,再审被申请人在审理过程中,虽然作出了行政复议决定,但再审申请人并未撤回起诉,人民法院应当根据《行政诉讼法》第七十四条第二款的规定,依法确认再审被申请人未依法履行行政复议法定职责的行为违法。一审和二审判决认定事实及适用法律错误。请求:撤销一审和二审行政判决,依法确认再审被申请人未依法履行行政复议法定职责的行为违法。

本院认为:再审申请人张远凤等提起本案诉讼,是因为其在法定期限内没有收到再审被申请人丹江口市政府的行政复议决定,因而请求人民法院判决再审被申请人限期责令丹江口市新港经济开发管理处公开相关信息并作出行政复议决定。在一审诉讼过程中,再审申请人收到丹江口市政府邮寄送达的行政复议决定,该决定责令丹江口市新港经济开发管理处在收到该决定30日内以书面形式对再审申请人提出的信息公开申请予以答复,该决定的作出时间也是在法定期限之内。一审法院认为,再审被申请人于2017年8月12日作出行政复议决定,虽然是在60日内作出,但于2017年9月2日邮寄送达,”存在送达不及时问题,致本案起诉时该决定对张远凤等尚未生效。丹江口市政府应与当事人加强沟通,提高行政效率,避免不必要的诉讼”。但一审法院同时认为,”送达不及时的轻微程序性瑕疵,不影响行政复议实体处理”,据此判决驳回再审申请人的诉讼请求。二审法院经审理认为,虽然”行政复议行为存在一定瑕疵,但尚不足以因此对该行为的合法性作出否定性评价”,据此判决驳回上诉,维持原判。

再审申请人对复议决定的内容并未表示异议,其向本院申请再审,主要是认为,”再审申请人的诉讼请求是要求再审被申请人履行法定职责,再审被申请人在审理过程中,虽然作出了行政复议决定,但再审申请人并未撤回起诉,人民法院应当根据《行政诉讼法》第七十四条第二款的规定,依法确认再审被申请人未依法履行行政复议法定职责的行为违法”。这就涉及对《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的理解与适用问题。

《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的是”不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法”的具体情形,其中第三项是:”被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”这里规定的是履行法定职责之诉终结后的继续确认之诉。所谓继续确认之诉,并不是一个独立的诉讼种类,它是在初始诉讼终结之后,为使那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题继续得以澄清而提供的一种具有”事后确认”性质的诉讼。所谓”终结”,是指诉讼标的终结。例如,原告提起一个旨在撤销一个行政行为的撤销之诉,但在诉讼期间被诉行政行为在法律上或者由于事实原因已经终结,这时,初始的撤销之诉就告终结,因为人民法院不需要、甚至无法对一个已经终结的行政行为再一次判决撤销。履行法定职责之诉中也会出现诉讼终结的情形,例如,在原告提起诉讼之后行政机关履行了法定职责,从而使原告的请求获得了满足;或者在人民法院作出裁判时法律上或者事实上的客观状况使得判决行政机关履行法定职责变得不可能或者没有意义。继续确认之诉的本义,就是允许原告在初始诉讼终结之后请求继续原来的诉讼,以对已经终结的行政行为以及不履行或者拖延履行法定职责的违法性进行事后确认。但是,正如一般确认之诉需要具备确认的利益一样,要求继续确认也要具备某种特殊的确认利益。这些特殊的确认利益包括,存在重复危险、存在恢复名誉的利益、存在进一步请求赔偿的可能,等等。就本案来讲,行政机关在诉讼过程中作出了行政复议决定,再审申请人所提起的履行法定职责之诉已告终结。行政机关固然存在送达不及时的问题,但在复议决定支持了其请求的情况下,仅以这种轻微程序性瑕疵就进行继续确认诉讼,显然欠缺确认利益。

我们理解,再审申请人之所以执意申请再审,在于他们认为,按照《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定,对于在诉讼过程中履行了法定职责的,如果不需要判决履行,就必然应当确认当初不履行或者拖延履行法定职责违法。仅仅从字面上理解,这一见解难说错误。但是,每个法律规范都是统一的法律整体的一部分,也是某一法律部门的一部分,它的功能的发挥是以与其他规范相互配合为条件的。因此,为正确理解和适用某一个法律规范,就必须同其他法律规范联系起来,通过解释前后法律条文和法律的内在价值与目的,来明晰这个具体法律规范的含义。法律规范作为一个体系,就好比一个森林,是由好多棵树木组成。只见一棵树木,难窥森林全貌。在本案,一审法院的裁判依据是《行政诉讼法》第六十九条,该条规定的内容是:”行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”该条所说的”原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立”,既包括被告根本不存在不履行法定职责或者给付义务,也包括原告申请被告履行法定职责或者给付义务的诉由消失。所谓诉由消失,是指在诉讼过程中原告已经获得了通过本案支持其主张的判决所能获得的一切,在争议已经解决或已不存在的情况下,法院不可能责令行政机关再去做他们已经做完了的事情。通常情况下,在履行法定职责之诉中,如果在诉讼中被告履行了法定职责,就属于诉由消失,因为原告提起诉讼的目的已经达到。在此情况下,人民法院应当依照《行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回原告的诉讼请求。只有在确实存在特殊确认利益的情况下,经原告申请,人民法院才提供继续确认之诉,并依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定,对行政机关不履行或者拖延履行法定职责的违法性作出事后确认。因此,《行政诉讼法》第六十九条与第七十四条第二款第三项之间,是一种一般与特殊的关系,在不存在特殊确认利益的情况下,可以优先适用一般性规范,判决驳回原告的诉讼请求。在本案,一审法院正是依照《行政诉讼法》第六十九条的规定,作出了这样的处理。

综上,再审申请人张远凤等的再审理由不能成立,其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人张远凤、谭文云、武胜义、谭文保、XX、付德荣、姜家兰、陈保全、付桂林、马运六、石磊的再审申请。

 

审 判 长 李广宇

审 判 员 阎 巍

审 判 员 仝 蕾

二〇一八年十一月二十六日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

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