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最高法院判例:申请行政复议和提起行政诉讼主体资格的证明标准

【裁判要旨】

行政复议申请人在提出行政复议申请时,应当举证证明其与具体行政行为有利害关系。易言之,应当提供证据初步证明其存在一项合法权益、该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。但此种举证应当是初步的、表面成立的,而不能要求在申请阶段就必须证明其权利确实已经受到侵犯;在相邻权案件中尤其如此。是否具备申请人资格与其请求能否在行政复议中得到支持,是两个不同层面的问题。正如承认起诉人提起行政诉讼的原告主体资格,并不意味着必然会判决支持其实体诉讼请求;起诉权与胜诉权虽然有关联,但两者有着明显的区别。行政复议的申请人和行政诉讼的起诉人,只要能提供初步的证据证明其存在合法权益被侵犯的可能性,则应当认可其申请复议和提起诉讼的资格;不能以事后查明的不具备合法权益或者不存在合法权益被侵犯的可能性,即不承认申请复议和提起诉讼的资格。在行政复议申请人是否具备合法权益,是否存在合法权益被侵犯的可能性,与原行政行为是否存在利害关系,应当按照有利于申请人维护权益的角度来解释和认定申请人提供的证据材料等。人民法院对行政复议决定的审查,更应注意司法谦抑,特别是在复议机关已经认可申请人资格并作出实体复议决定的情况下,除非复议机关认定明显错误,否则不宜另行认定申请人不具备申请复议的资格,而宜对复议决定是否合法进行实体审查,以避免程序空转,并及时化解纠纷。

 

【裁判文书】

 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

2016)最高法行申1759

再审申请人(一审第三人、二审上诉人):张金水,男,19571014日出生,汉族,济南毛巾总厂下岗职工,住济南市市中区。

委托代理人:于勇,山东智祥律师事务所律师。

再审被申请人(一审原告、二审被上诉人):王西合,男,1951911日出生,汉族,住聊城市东昌府区。

委托代理人:刘红英,山东万航律师事务所律师。

再审被申请人(一审原告、二审被上诉人):王书华,女,19621219日出生,汉族,住聊城市东昌府区。

一审被告山东省人民政府,住所地济南市历下区省府前街1号。

法定代表人:龚正,该省人民政府省长。

委托代理人:刘金远,该省人民政府工作人员。

委托代理人:鲁伟涛,北京市隆安(济南)律师事务所律师。

再审申请人张金水因王西合、王书华诉山东省人民政府行政复议一案,不服山东省高级人民法院(2015)鲁行终字第186号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、审判员李德申、代理审判员周觅参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

2013927日,山东省人民政府作出鲁政复决字(2013209号行政复议决定(以下简称《209号复议决定》),决定撤销聊城市人民政府向张金兰颁发的聊国用【2001】字第633号《国有土地使用证》(以下简称《第633号国有土地使用证》)。张金兰不服,向济南市中级人民法院提起行政诉讼。后因张金兰在一审审理期间去世,济南市中级人民法院依法通知张金兰的继承人王西合、王书华参加诉讼。

济南市中级人民法院一审查明:涉案宗地位于柳园办事处豆营居委会(以下简称豆营居委会)。1988722日,山东省聊城市人民政府为张文轩(宣)颁发柳字第1××4号城镇私房所有权证(以下简称《1××4号房权证》)。该证记载:北屋两间,建筑面积为30.10平方米。1992年,第三人的父亲张文轩因退休无房居住,申请在该宗地上建房四间并获得许可,但受到张金兰的阻拦未能实际建成。后经豆营居委会等主持调解,张文轩与张金兰于1992年就该宗地达成分割使用调解协议,主要载明:原有老宅一块,总南北长2280公分,张金兰要北头,南北长1150公分,张文轩要南头,南北长1130公分。1993年,张文轩去世。1994年,张金水的母亲康秀英申请在该宗地上建房亦获得许可,因张金兰的阻拦未能实际建成。2012年底,康秀英去世。张金水并非豆营居委居民。另查明:2000年,豆营居委会给张金兰出具了该宗地属张金兰老宅基,当时有纠纷没有确权,现在纠纷已经解决,望办理确权手续为盼的证明。聊城市人民政府依据该证明、张金兰1993年的民用建筑许可证以及张金兰母亲的遗嘱等材料颁发《第633号国有土地使用证》,将涉案宗地确权给张金兰使用。2013年,张金水对聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为不服,向省政府提起行政复议。省政府受理后,于2013927日作出《209号复议决定》,撤销了聊城市人民政府给张金兰颁发的《第633号国有土地使用证》。

济南市中级人民法院一审认为:《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第二十八条规定:行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”本案中,张金水对聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的行为不服,向山东省人民政府申请行政复议。从本案证据材料看,聊城市人民政府于1988722日为张金水的父亲张文轩颁发《1××4号房权证》,该证上记载有北屋两间。后张金水的父母分别于1992年、1994年申请在宅基地上盖房,因张金兰的阻拦未能建成。从《第633号国有土地使用证》中宗地平面图上看,并不存在张文轩《1××4号房权证》上记载的北屋两间。因此,张金水提供的证据材料不能证明2001年聊城市人民政府向张金兰颁发涉案《第633号国有土地使用证》时,涉案土地上存在其父母的房屋。张金水并非豆营居委居民,故其父母去世后,张金水以继承人的身份提起行政复议,与聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为没有利害关系。山东省人民政府受理张金水的行政复议申请,并作出《209号复议决定》,属于认定事实不清,证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定,判决撤销被告省政府作出的《209号复议决定》。

张金水不服一审判决,向山东省高级人民法院提起上诉。

山东省高级人民法院同意一审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

山东省高级人民法院二审认为:根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,申请人申请行政复议应当与具体行政行为有利害关系。本案中,张金水对聊城市人民政府2001年向张金兰颁发的《第633号国有土地使用证》不服,向山东省人民政府申请行政复议,应当举证证明其与上述颁证行为具有法律上的利害关系。张金水提交张文轩19924月的建筑房屋申请表及民用建筑许可证、康秀英19944月的建筑房屋申请表及建筑工程规划许可证,用以证明至2001年涉案土地上有张文轩的房屋,但从张文轩19924月的建筑房屋申请表及张文轩与张金兰1992625日的调解协议上看,1992年张文轩申请建房时其宅基地上并无房屋,从而申请建房4间,面积70㎡。之后康秀英1994年又申请建房,其提交的建筑房屋申请表中现有房屋显示为四间,面积70,该申请表显示的情况与张金水提交的豆营居委会人民调解委员会与聊城市柳园街道办事处于19947月共同出具的《关于张金兰、张文轩宅基纠纷的调解意见》(主要内容为:张金兰的北段为11.5米,张文轩的宅基南段为11.3米。1993年张金兰已建房三间。1993年张文轩病故。1994年张文轩家想建房,张金兰建南北墙把张文轩的11.3米宅基地隔为己有,不准张文轩建房。现根据豆营居委对张金兰与张文轩宅基纠纷的调解协议。张金兰不同意,张文轩有两间房子在张金兰那边。19944月份,经豆营居委调解,张文轩那两间房子归张金兰所有。张金兰建的院墙归张文轩所有。张文轩要建房,张金兰同意。张金兰盖了手印。调解的第二天上午,张金兰反悔,不准张文轩进砖,说豆营居委会强制其盖了手印。)中的情况相矛盾。另外,张金水对王西合提交的《1××4号房权证》的真实性并无异议,该证档案材料中虽然记载1988年涉案宅基地上有北屋两间,张金水也自称其继承的房屋在涉案宅基地的最西北角,与两间仓库不是一回事,但房屋位置与东昌府区人民法院所作的勘查笔录中显示的房屋位置并不一致,且《第633号国有土地使用证》宗地平面图上并不存在上述北屋两间。因此张金水提交的证据不能证明至2001年涉案土地上有张文轩的房屋。因张金水并非豆营居委居民,故其父母去世后,张金水以继承人的身份提起行政复议,与聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为没有法律上的利害关系。山东省人民政府受理张金水的行政复议申请,并作出《209号复议决定》,属认定事实不清,证据不足,原审法院判决予以撤销并无不当。综上,张金水的上诉理由不能成立,判决驳回上诉,维持一审判决。

张金水向本院申请再审,请求:撤销二审判决,由二审法院再审。其申请再审的事实与理由为:再审申请人提交的证据,能够证明2001年在涉案土地上有张文轩的房屋,二审判决认定再审申请人与涉案土地证没有法律上利害关系属于认定事实错误。《633号国有土地使用证》部分内容系伪造,颁证程序不合法,依法应予撤销。本案张金兰共有三个子女,现只有王西合、王书华参加诉讼,属于遗漏当事人,违反法定程序。

本院认为:本案争议的焦点在于如何认定行政复议申请人与行政行为是否具备利害关系,以及行政复议申请人在申请复议时需要达到何种证明标准,即应认可其申请复议资格。《行政复议法实施条例》第二十八条规定,行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由;(四)在法定申请期限内提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。因此,申请人在提出行政复议申请时,应当举证证明其与具体行政行为有利害关系。易言之,应当提供证据初步证明其存在一项合法权益、该项合法权益已经或者可能受到行政行为侵犯。但此种举证应当是初步的、表面成立的,而不能要求在申请阶段就必须证明其权利确实已经受到侵犯;在相邻权案件中尤其如此。是否具备申请人资格与其请求能否在行政复议中得到支持,是两个不同层面的问题。正如承认起诉人提起行政诉讼的原告主体资格,并不意味着必然会判决支持其实体诉讼请求;起诉权与胜诉权虽然有关联,但两者有着明显的区别。行政复议的申请人和行政诉讼的起诉人,只要能提供初步的证据证明其存在合法权益被侵犯的可能性,则应当认可其申请复议和提起诉讼的资格;不能以事后查明的不具备合法权益或者其合法权益未被侵犯事实,来否认其申请复议和提起诉讼的资格。在行政复议申请人是否具备合法权益,是否存在合法权益被侵犯的可能性,与原行政行为是否存在利害关系,应当按照有利于人民群众通过行政救济或者司法救济渠道维护权益的角度来理解和把握。

本案中,聊城市人民政府于1988722日为张金水的父亲张文轩颁发《1××4号房权证》,该证上记载有张文轩北屋两间。1992年张文轩与张金兰已就位于豆营居委会的涉案宗地达成了分割使用协议。1994年康秀英起诉张金兰排除妨碍民事纠纷一案法官绘制的现场勘验图显示在涉案宗地院落的西北角有张文轩的两间房屋。这些证据已经能够证明其父张文轩在涉案宗地上曾有过房屋,且曾经就涉案宗地的分割问题与张金兰达成过协议,应当认定张金水已经履行初步举证责任,已经提供了表面成立的证据的情况下,应当认定其与2001年颁发《第633号国有土地使用证》的行为有利害关系,复议机关受理其复议申请即有法律依据。原一、二审法院在复议机关已经受理复议申请并作出实体复议决定的情况下,以张金水提供的证据材料不能证明2001年聊城市人民政府向张金兰颁发涉案《第633号国有土地使用证》时,涉案土地上存在其父母的房屋为由,否定其与颁证行为存在利害关系,进而不认可其申请行政复议的资格,并以此为由撤销复议决定,系对行政复议法有关利害关系法律规定的错误理解,属于适用法律错误。本案原一审法院应当针对被诉行政复议决定的合法性进行审查,并依法进行裁判。

综上,张金水的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定情形,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令山东省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审 判 长  耿宝建

审 判 员  李德申

代理审判员  周 觅

二〇一七年十一月二十一日

书 记 员  刘 潋



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