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山东高院案例 :行政协议未明确界定的问题应作出对行政相对人一方有利的解释

【裁判要旨】

在行政协议订立和履行过程中,行政机关对相关问题事先没有作出明确界定,事后又不能作出合法有据的解释,此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释,以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋,侵害相对人的合法权益。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)鲁行终1145号

上诉人(原审原告)赵爱香,女,1952年1月12日出生,汉族,住济南市历城区。

委托代理人王永明、张肖。

被上诉人(原审被告)济南市历城区人民政府,住所地济南市山大北路47号。

法定代表人刘科,区长。

委托代理人马希刚,济南市历城区雪山片区建设指挥部工作人员。

委托代理人冯延冲,山东元序律师事务所律师。

赵爱香因诉被上诉人济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)拆迁安置补偿协议一案,不服济南市中级人民法院于2018年4月17日作出的(2017)鲁01行初1016号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理,并于2019年1月23日对本案进行了听证。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明,2013年1月28日,历城区政府出具授权书,载明:“历城区政府委托济南市历城区雪山片区建设指挥部(以下简称雪山指挥部)负责雪山片区四村整合安置房项目,配合济南城市建设投资集团有限公司做好土地征收工作,代表历城区政府与济南城市建设投资集团有限公司签订本项目的相关合同、协议等,处理与本项目有关的一切事务。”2015年10月9日,雪山指挥部与赵爱香签订了《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》(以下简称拆迁安置补偿协议),协议载明赵爱香家庭共有2口人,除购买部分外合计选房面积94平方米。赵爱香认为拆迁安置补偿协议已经具备履行条件,而雪山指挥部拒绝为其分配安置房,于2017年9月18日提起行政诉讼,请求确认拆迁安置补偿协议有效,并判令历城区政府履行拆迁安置补偿协议,向其交付94平方米的安置房。至赵爱香提起行政诉讼时,涉案房屋已被拆除。

原审法院认为,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中,被诉拆迁安置补偿协议,甲方为雪山指挥部,乙方为章三村赵爱香。根据历城区政府2013年1月28日授权书的记载,可以认定雪山指挥部系由历城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构。雪山指挥部行使职权,与赵爱香签订拆迁安置补偿协议,其相应的法律后果应由历城区政府承担。依据上述规定,历城区政府系本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”本案中,历城区政府并未提供证据证实雪山指挥部与赵爱香签订涉案的拆迁安置补偿协议具有合法依据。因此,历城区政府成立的雪山指挥部与赵爱香签订拆迁安置补偿协议没有合法依据。据此,历城区政府成立的雪山指挥部与赵爱香签订拆迁安置补偿协议的行为,应当判决确认无效。故,赵爱香请求确认拆迁安置补偿协议有效,并判令历城区政府履行的诉讼请求,不符合法律规定,不予支持。但鉴于涉案房屋已被拆除,又无恢复原状的可能,对此,历城区政府应当采取补救措施,保障公民的合法权益。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定,判决:一、确认历城区政府成立的雪山片区指挥部与赵爱香签订拆迁安置补偿协议的行为无效;二、驳回赵爱香请求确认拆迁安置补偿协议有效,并判令历城区政府履行的诉讼请求;三、责令历城区政府采取补救措施。

赵爱香不服原审法院判决提起上诉,请求撤销原审法院判决并发回重审或依法改判。理由如下:1.原审法院判决认定事实不清,证据不足。上诉人与被上诉人签订的拆迁安置补偿协议具有合法依据,系双方真实意思表示,不违反法律、法规等强制性规定,应认定为合法有效。2.雪山片区四村所属村民均签订同样制式版本的拆迁安置补偿协议,且均已履行完毕,协议均有效且具备履行条件。上诉人有合法集体建设用地使用证,具备被安置人资格,理应享受安置政策。

被上诉人历城区政府答辩称,上诉人在济钢周边片区已经享受过安置房,符合《雪山片区拆迁安置办法》第九条第(六)项规定的不予安置的情形,此次安置属于重复安置。

原审期间各方当事人提供的证据已随案移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查,本院同意原审查明的事实。结合原审庭审及二审听证情况,本院另查明,赵爱香在韩仓二村有拆迁安置房,其在章灵三村所享有涉案房屋的权属来源系其对父母房屋的继承。被诉拆迁安置补偿协议系依据《济南市土地征收管理办法》《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见》等有关规定并结合《雪山片区拆迁安置办法》达成。协议签订后,涉案房屋被拆除。2017年7月31日,雪山指挥部通知赵爱香更改协议。历城区政府称,其之所以不按照协议约定对赵爱香进行补偿安置,是因为签订协议时赵爱香隐瞒了在济钢周边片区村庄整合中已经享受过拆迁安置房的真实情况,该安置房具有福利分房的性质,符合《雪山片区拆迁安置办法》第九条第(六)项不予安置的规定,此次安置属于重复安置。赵爱香对此反驳称,其在其它地方并没有房改房和福利分房,拆迁安置房并非房改房和福利分房的范畴;另外,其享有的权利源于对其父母房屋的继承,《雪山片区拆迁安置办法》并未涉及到类似情况,不能作为历城区政府作出行政行为的依据。《雪山片区拆迁安置办法》系雪山指挥部于2012年9月15日制定,该办法第九条列举了相关人员不予安置的六种情形,其中第(六)项规定:“原户口及现户口在被征地拆迁村的非农村集体经济组织成员在外有房改房和福利分房,不予安置,不能购买。”该办法第十二条第(二)项规定:“非农村集体经济组织成员选房时应如实提交:……5、市房管部门无房改房证明;6、单位无房证明;……”

本院认为:

本案的争议焦点为被诉拆迁安置补偿协议是否合法有效,历城区政府是否应当继续履行拆迁安置补偿协议,集中表现在历城区政府以重复安置为由不履行与赵爱香达成的拆迁安置补偿协议是否正确。结合当事人的诉辩理由、原审法院判决内容及本院查明的事实,现分析如下:

(一)关于被诉拆迁安置补偿协议的性质和权责归属问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”根据当时有效的《最高法人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款的规定,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议。本案中,赵爱香基于对其父母房屋的继承,对涉案房屋享有拆迁安置补偿利益。雪山指挥部作为历城区政府成立的临时机构,不能独立承担法律责任,其依据《济南市土地征收管理办法》《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见》等有关规定并结合《雪山片区拆迁安置办法》,与赵爱香签订的拆迁安置补偿协议,目的是为了社会公共利益之需要,属于行政协议,其行为的法律后果由历城区政府承担。

(二)关于历城区政府不履行拆迁安置补偿协议的理由是否成立的问题。

本案中历城区政府不履行被诉拆迁安置补偿协议,其理由为赵爱香在签订协议时隐瞒了在其他地方已经享受过拆迁安置房的事实,且赵爱香的安置房为福利分房,符合《雪山片区拆迁安置办法》第九条第(六)项关于“原户口及现户口在被征地拆迁村的非农村集体经济组织成员在外有房改房和福利分房,将不予安置”的规定,此次安置属于重复安置。本院认为,赵爱香在韩仓二村已经享受到的拆迁安置房与本案房屋安置的权利基础和来源并不相同,且对于拆迁安置房是否可以归为福利分房,历城区政府并未提供相应的证据或依据予以证明。《雪山片区拆迁安置办法》第九条列举了不予安置的情形,但并未明确拆迁安置房属于不予安置的情形。且该办法第十二条第(二)项规定的选房者所应提交的材料有市房管部门无房改房证明、单位无房证明等,并未要求提交无拆迁安置房证明。在行政协议订立和履行过程中,行政机关对相关问题事先没有作出明确界定,事后又不能作出合法有据的解释,此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释,以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋,侵害相对人的合法权益。历城区政府在制订拆迁安置方案及签订协议时未对拆迁安置房作出明确界定,在履行协议时将拆迁安置房视为福利分房,并无有效证据予以证明。因此,历城区政府以重复安置为由不履行拆迁安置补偿协议,证据不足,理由不当。

(三)关于被诉拆迁安置补偿协议的效力及是否应当继续履行的问题。

历城区政府作为涉案片区房屋拆迁安置补偿的具体实施机关,其与赵爱香协商达成的拆迁安置补偿协议具有公信力和既定力,体现了当事人之间的信赖利益。同时,《最高法人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定:“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”具体到本案,在历城区政府无证据证明拆迁安置补偿协议存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或者违背一方真实意思表示等合同可撤销的情形,抑或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等可构成合同无效的情形,即可认定双方所达成的拆迁安置补偿协议真实有效。鉴于行政机关在拆迁安置补偿活动中经常根据不同情况对安置补偿内容作出不同的调整安排,安置补偿协议的约定反映出较强的自主性和灵活性。本案历城区政府于2015年10月9日签订协议时势必已对赵爱香家庭成员的基本情况进行了相应审查,认可了赵爱香家庭成员的安置资格,协议签订后涉案房屋被拆除,至2017年7月31日又提出反悔,因历城区政府此次不予安置的理由已不成立,其又未能提供有效的证据或依据证明拆迁安置补偿协议依法无效或撤销,或者存在其他不应当履行的正当事由。故此,被诉拆迁安置补偿协议应认定为合法有效,历城区政府应当按照协议约定继续履行安置补偿义务。

综上,原审法院判决以历城区政府不能举证证明拆迁安置补偿协议有效,继而认定该协议的签约行为无效,属于认定事实不清、适用法律错误,应当予以纠正。赵爱香的上诉理由成立,应当予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第(三)项之规定,判决如下:

一、撤销济南市中级人民法院(2017)鲁01行初1016号行政判决;

二、判令济南市历城区人民政府继续履行与赵爱香签订的《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》。

二审案件受理费人民币11320元,由被上诉人济南市历城区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 山 莹

审判员 孙晓峰

审判员 李莉军
 

二〇一九年一月三十一日

书记员 孟 真



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