【裁判要旨】

集体土地征收与补偿程序是较典型的多阶段行政程序，在后续行政行为能够吸收前续行政行为效果时，从权利救济有效性考虑，人民法院宜释明引导被征收人直接就后续行政行为是否合法提起行政诉讼，并在审查后续行政行为合法性时，一并审查和考虑前续行政行为合法性，以实质化解行政争议。但是，行政主体作出安置面积确认行为后，尚未作出后续补偿安置行为，并不存在前续行政行为效果被后续行政行为吸收的情形，即不宜机械认定该行为对原告权利义务不产生实际影响。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）苏06行终31号

上诉人（原审原告）朱翠红，女，1969年1月20日生，××族，住启东市。

被上诉人（原审被告）启东市惠萍镇人民政府，住所地启东市惠萍镇。

法定代表人张生华，镇长。

委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。

上诉人朱翠红因与启东市惠萍镇人民政府（以下简称惠萍镇政府）征收补偿行政确认一案，不服海门市人民法院（2018）苏0684行初174号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院审理查明，朱翠红与杨永飞再婚后于2008年4月将户口由外镇村迁入杨永飞户，即启东市。2012年10月11日,双方经人民法院调解离婚，朱翠红户口未迁出。2017年11月21日，朱翠红向庙港村经济合作社补交农民全员负担费用297元。期间，庙港村一、二组所有的集体土地被依法征收。根据启东市城市建设工程总指挥部办公室下发的《惠萍镇庙港村区域集体土地上房屋搬迁补偿与安置方案》规定，惠萍镇城建指挥部于2018年3月5日在户主为朱翠红的《庙港新城项目房屋拆迁安置审批表》中核定朱翠红可安置面积为25㎡，惠萍镇城建指挥部在“惠萍镇拆迁指挥部意见”栏内加盖了公章。朱翠红提起本案行政诉讼，请求确认上述审批行为违法，并要求享受同组村民待遇，如数发放拆迁补偿款，安置108平方米的房屋。

一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是被诉行政行为对其权利义务产生了实际影响。本案被诉行为的表现形式是房屋拆迁安置审批表，该审批行为属于拆迁补偿安置工作中的内部审核环节，并不直接产生使朱翠红发生权利变动的法律后果，故案涉房屋拆迁安置审批行为对朱翠红不产生实际影响。朱翠红的起诉不符合法定条件。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》以下简称（《行诉解释》）第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回朱翠红的起诉。

朱翠红不服提起上诉称，上诉人属于启东市惠萍镇庙港村集体经济组织成员，依法应当享受相应土地征收补偿安置待遇，惠萍镇政府认定上诉人案涉补偿安置面积明显偏低，且对杨永飞补偿不能代表对上诉人补偿，而惠萍镇政府实施案涉征收拆迁行为亦属违法，人民法院依法应予纠正。一审法院裁定驳回起诉，认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定，查清事实后依法支持上诉人一审诉讼请求。

被上诉人惠萍镇政府答辩认为，被上诉人依法审核上诉人可安置面积为25平方米，仅属征收补偿程序性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，且上诉人凭该安置面积可最终享受70多平方米房屋安置，而该安置行为方对上诉人的权利义务产生实际影响。因此，请求驳回上诉，维持一审裁定。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实相同，本院予以确认。

本院认为，根据《行诉解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，惠萍镇政府组建的惠萍镇城建指挥部于2018年3月5日对朱翠红作出《庙港新城项目房屋拆迁安置审批表》，认定朱翠红户按人员计算可安置面积为25平方米。结合《启东市人民政府办公室关于调整城市规划范围内集体土地上房屋搬迁补偿安置办法的通知》以及案涉《惠萍镇庙港村区域集体土地上房屋搬迁补偿与安置方案》，该《庙港新城项目房屋拆迁安置审批表》认定的安置面积，是行政主体嗣后作出具体补偿安置的主要依据，显然对被征收人案涉补偿安置利益具有实际影响。集体土地征收与补偿程序是较典型的多阶段行政程序，在后续行政行为能够吸收前续行政行为效果时，从权利救济有效性考虑，人民法院宜释明引导被征收人直接就后续行政行为是否合法提起行政诉讼，并在审查后续行政行为合法性时，一并审查和考虑前续行政行为合法性，以实质化解行政争议。但是，本案行政主体作出安置面积确认行为后，尚未作出后续补偿安置行为，并不存在前续行政行为效果被后续行政行为吸收的情形，即不宜机械认定该行为对原告权利义务不产生实际影响。否则，在相关部门未对朱翠红作出具体补偿或者双方未签订补偿安置协议情形下，朱翠红案涉行政争议将较难以获得有效救济。因此，根据《行政诉讼法》《行诉解释》规定精神，应当认定案涉行政争议属于行政诉讼的受案范围,及朱翠红的起诉符合法定起诉条件。一审法院以案涉安置面积确认行为属于内部、过程性行为为由裁定驳回朱翠红的起诉，属适用法律错误。

综上，朱翠红上诉认为本案行政争议属于人民法院行政诉讼的受案范围，具有事实和法律依据。一审法院裁定驳回朱翠红的起诉，适用法律错误，依法应予纠正。鉴于江苏省高级人民法院经最高人民法院授权，已经批准本市范围内依法属于基层人民法院管辖的一审行政案件由江苏省南通经济技术开发区人民法院集中管辖，故本案不宜再发回原审法院继续审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：

一、撤销海门市人民法院（2018）苏0684行初174号行政裁定；

二、指令江苏省南通经济技术开发区人民法院审理本案。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　杨德华

审 判 员　郁　娟

审 判 员　张祺炜

二〇一九年四月十一日

法官助理　殷　勤

书 记 员　王佳馨