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浙江高院案例:房屋征收过程中债权人在一定情形下享有诉权

【裁判要旨】

债权人在房屋征收过程中通常无权就补偿等问题提起行政诉讼,但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条在行政诉讼领域为债权人在一定情形下享有诉权提供了法律依据,即相关债权系“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”,债权人享有诉权。

 

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)浙行终31号

上诉人(原审被告)海宁市人民政府,住所地海宁市海州西路**。

法定代表人曹国良,市长。

出庭应诉负责人黄亮,副市长。

委托代理人严忠伟,海宁市人民政府房屋征收办公室副主任。

委托代理人钟雪庆,浙江峻德律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)刘瑾,女,汉族,1981年10月5日出生,户籍地杭州市拱墅区。

委托代理人王令、杨轶群,北京市才良律师事务所律师。

原审第三人海宁医药集团有限责任公司,住,住所地海宁市硖石街道长埭路**/div>

法定代表人金天云,董事长。

委托代理人王松,该公司工作人员。

刘瑾诉海宁市人民政府房屋拆迁管理行政强制一案,嘉兴市中级人民法院于2018年11月27日作出(2017)浙04行初52号行政判决。海宁市人民政府不服,向本院提出上诉。本院于2019年1月3日立案受理后,依法组成合议庭,并于同月25日组织双方当事人进行了调查询问。上诉人海宁市人民政府的出庭应诉负责人黄亮、委托代理人严忠伟、钟雪庆,被上诉人刘瑾及其委托代理人王令,原审第三人海宁医药集团有限责任公司的委托代理人王松到庭参加。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明:原告刘瑾与第三人海宁医药公司于2006年8月31日签订《房屋转让协议》,协议主要内容为:(一)海宁医药公司将与海宁市硖石房地产管理所共有的位于硖石镇长埭路159-161号非住宅房屋中属于海宁医药公司所有的274.4平方米房屋转让给刘瑾。该房屋办理了房屋所有权证和契证,但未办理土地使用权证。(二)自协议生效之日起,海宁医药公司移交房屋,房屋产权全部归刘瑾所有。由于该房屋没有土地使用权证以及与海宁市硖石房地产管理所共有所有权,难以办理产权过户手续,海宁医药公司不负责办理与海宁市硖石房地产管理所共有产权的分割登记手续,也不负责办理房屋产权过户和土地出让及过户手续。产权过户等相关手续由刘瑾自行办理,海宁医药公司提供协助。如能办理产权过户的,所涉及到的税金、交易费等一切费用全部由刘瑾承担。(三)海宁医药公司不再承担房屋维修及其他费用。如该房屋地段改造而房屋拆迁,所有拆迁安置补偿费全部归刘瑾所有。被告海宁市人民政府于2014年9月30日作出海政房征字(2014)第14号国有土地上房屋征收决定,决定对中医院北侧,长埭路南侧的房屋实施征收。硖石镇长埭路159-161号房屋位于征收范围内。海宁医药公司与海宁市人民政府房屋征收办公室(以下简称海宁征收办)于2016年11月17日签订《房屋征收货币补偿协议》。2016年11月19日,海宁医药公司将涉案房屋移交海宁征收办。2016年11月23日涉案房屋被拆除。

2017年4月28日刘瑾提起行政诉讼,要求撤销被告海宁市人民政府与第三人海宁医药公司签订的房屋征收货币补偿协议,嘉兴市中级人民法院于2017年9月18日作出(2017)浙04行初53号行政判决,撤销了被告海宁市人民政府与第三人海宁医药公司签订的货币补偿协议。在本案审理过程中,原告刘瑾提起民事诉讼,要求确认其与第三人海宁医药公司签订的房屋转让协议有效,嘉兴市中级人民法院于2018年8月2日作出(2018)浙04民终834号民事判决,确认原告刘瑾与第三人海宁医药公司签订的房屋转让协议有效。

原审法院认为:根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收补偿工作。海宁市人民政府房屋征收办公室作为海宁市人民政府确定的房屋征收部门,具有组织实施海宁市区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。海宁征收办拆除涉案房屋时系依据其与海宁医药公司签订的房屋征收补偿协议,但该房屋征收补偿协议已被法院生效判决撤销,拆除涉案房屋丧失了事实依据。同时,原告刘瑾与第三人海宁医药公司签订的房屋转让协议也经法院生效判决确认有效,原告应当享有涉案房屋在征收补偿中的权利,在未获得补偿的情况下,被告海宁市人民政府拆除涉案房屋违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定。综上所述,被告海宁市人民政府拆除涉案房屋缺乏事实根据,违反法律规定,原告请求确认拆除行为违法,予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,遂判决确认被告海宁市人民政府于2016年11月23日拆除海宁市硖石街道长埭路159-161号房屋行为违法。

海宁市人民政府上诉称:案涉房屋转让协议的效力尚未最终确定,因省高院已受理第三人就案涉房屋转让协议提出的确认合同无效再审申请((2018)浙民申4026号),故本案宜以该再审审理结果为依据,最终确定上诉人拆除案涉房屋的行为合法与否。即便案涉房屋转让协议有效,也不具有变更该房屋所有权的效力,第三人仍为案涉房屋的被征收人,被上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格。首先,依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款之规定,不动产的处分以登记为原则,不动产权属证书是权利人享有该不动产的证明;其次,合同的效力问题不涉及物之所有权的变动,而只与当事人是否继续承担合同所约定的义务有关。本案中,被上诉人虽与第三人曾签订房屋转让协议,但未经审批,未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金,更未依法办理房地产转让变更登记,故被上诉人对于案涉房屋虽实际占有、使用、收益,但并没有实际取得案涉房屋的所有权。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定,因案涉房屋的物权因征收而消灭,即便是案涉房屋转让协议最终被认定为有效,被上诉人也已无法取得所有权。海宁市人民政府房屋征收办公室与案涉房屋登记的所有权人(即第三人)签订房屋征收补偿协议并无不当;虽然该房屋征收补偿协议已被法院判决撤销,但根据(2018)浙04民终834号民事判决,已被撤销的补偿协议的签约主体还是正确的,第三人仍然是案涉房屋的被征收人,签约双方还是应当履行原签订的征收补偿协议。根据合同相对性原则,被上诉人在案涉房屋转让协议中的合同权利,在案涉房屋已纳入征收程序的情形下,是向第三人主张债权,而非直接以案涉房屋所有权人即被征收人的身份主张案涉房屋的征收补偿权利,更没有理由提起诉讼。综上,原审判决认定事实的主要证据不足,且对相关法律、法规的理解存在误区。请求依法撤销原审判决,改判驳回被上诉人的起诉;本案诉讼费由被上诉人承担。

海宁医药集团有限责任公司诉称:同意上诉人的上诉意见。根据物权法定原则,物权登记应该具有公示和对抗效力,由此判定第三人才是合法的被征收人,所以请求依法撤销原审判决。

刘瑾答辩称:第一,海宁市政府与第三人海宁医药集团针对案涉房屋签订的货币补偿协议已被判决撤销,拆除房屋行为已无合法性基础。根据征补条例以及海宁市的相关规定,海宁市政府负有对案涉房屋进行认定的法定职责,案涉房屋的实际所有权人亦能够确定为答辩人。但是,海宁市政府为达到征迁目的,选择与第三人海宁医药集团签订案涉房屋货币补偿协议,严重侵害了答辩人的财产权。第二,案涉房屋转让协议已被判决确认有效,答辩人依法享有案涉房屋的所有权,具备提起本案诉讼的原告主体资格。虽然第三人海宁医药集团已申请再审,但是嘉兴市中级人民法院基于二审终审的原则作出本案行政判决,并无不当。即使案涉房屋转让协议无效,因为案涉房屋已完成了交割,答辩人长期控制、使用案涉房屋,已实际享有使用、收益、处分的权利,亦就同样享有获得补偿安置的权利,具备提起本案诉讼的主体资格。政府部门实施房屋征收应当遵循“先补偿、后搬迁”的原则,海宁市政府在未给予答辩人任何补偿的情况下,直接实施的拆除案涉房屋行为违背了这一原则,应当被确认为违法。而且,海宁市政府未遵循法定的程序对案涉房屋内的物品进行登记、保存,未委托公证部门对拆除行为进行公证,直接实施拆除行为,导致室内物品受损。基于此,答辩人亦具备提起本案行政诉讼的主体资格。综上所述,一审判决认定事实清楚、适用法律正确,海宁市政府提出的各项上诉理由缺乏事实及法律依据,均不能成立。请求驳回上诉,维持原判。

经审查,对原审判决认定的事实,本院予以确认。

本院认为,1、上诉人刘瑾具有提起本案诉讼的原告主体资格。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》未就房屋征收过程中债权人或承租人的补偿问题作出专门规定,但并未排除对相关主体的权益保障。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”本案中,刘瑾与第三人签订购房合同并支付购房款,购买了涉案房屋,系由于该房屋没有土地使用权证以及与案外人共有所有权的特殊原因,难以办理产权过户手续,但该房屋转让协议已被法院生效判决确认有效,且房屋已经交付给刘瑾,并由其实际占有、使用多年,故虽未办理产权变更登记,但刘瑾对涉案房屋享有合法权益。且《房屋转让协议》约定,如该房屋地段改造而房屋拆迁,所有拆迁安置补偿费全部归刘瑾所有。海宁市人民政府在二审调查询问中明确承认在征收过程中对此亦知情,并曾与刘瑾协商过拆迁安置补偿事宜,故刘瑾应享有涉案房屋拆迁安置补偿的权利。在此情况下,海宁市人民政府于2014年9月30日作出海政房征字(2014)第14号国有土地上房屋征收决定,征收范围包括了涉案房屋,并于2016年11月23日将涉案房屋拆除,该拆除行为直接损害了被上诉人的合法权益,故刘瑾与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系,具有原告主体资格。2、海宁市人民政府拆除房屋行为无事实和法律依据。虽然海宁市人民政府当时拆除房屋是依据其与第三人签订的房屋征收货币补偿协议,但该协议已被嘉兴市中级人民法院于2017年9月18日作出的(2017)浙04行初53号行政判决所撤销,即否定了海宁市人民政府将海宁医药集团有限责任公司作为征收补偿对象的合法性。补偿协议被撤销则自始无效,故海宁市人民政府依据该征收补偿协议拆除涉案房屋,丧失了事实基础。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。如前所述,刘瑾应当享有涉案房屋征收补偿的相关权利,海宁市人民政府在未与刘瑾签订补偿协议、作出补偿的情况下,拆除涉案房屋违反法律规定,侵害了刘瑾的合法权益。鉴于涉案房屋已被拆除,不具有可撤销内容,故原审法院确认海宁市人民政府拆除房屋行为违法,并无不当。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。海宁市人民政府的上诉理由不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人海宁市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长  戴文波
审判员  马良骥
审判员  张 榆
二〇一九年二月十四日

书记员  吴 琳

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