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拆迁补偿:艰难的市场路

2011年06月16日15:01  中国新闻周刊
 
  在“一刀切”式的强制拆迁引发公众普遍的反感之后,中国政府正试图用高补偿的市场路径拔除正在增多的拆迁钉子户
 
  本刊记者/李静睿
 
  6月7日,住房与城乡建设部发布《国有土地上房屋征收评估办法》(下称“评估办法”),这是从修订到出台酝酿两年之久的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(即“新拆迁条例”)最重要的配套规章之一,在此之前,原建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》已经运行超过七年,沉疴已久,备受诟病。
 
  补偿价格,始终是“中国式拆迁”中最为敏感的地带,近年来发生的涉及抗拆的恶性事件,其激烈抗拒拆迁的原始动机,无一不是补偿价格与市场价格以及被拆迁人心理预期之间的巨大差距。在原有《城市房屋拆迁估价指导意见》中,关于“拆迁估价应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格”的规定,正是补偿价格普遍偏低最重要的政策依据。
 
  如果说原有指导意见下的补偿价格是模糊不清的“类似房地产市场交易价格”与“政府指导价”构成的“双轨制”,那么起码从政策演进本身来看,中国的拆迁补偿价格,正在走上一条艰难的彻底市场化之路。
 
  土地使用权明确入价
 
  事实上,在“新拆迁条例”中,“政府指导价”已悄然隐去,仅规定“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”,而在“评估办法”中,“类似房地产价格”得到了进一步的细化,即第十四条规定的“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”。
 
  舆论对这一进步普遍持赞许态度,这也被认为是“评估办法”最大的亮点,主要原因是“土地使用权”的价值被正式列入了影响房屋价值的因素之一。在 “新拆迁条例”的修法过程之中,“被征收房屋的价值,应当包括房屋所占土地的使用权价值”是北京大学宪法与行政法研究中心提出的重要修法意见,理由为“国有土地上房屋的征收补偿,更多地不是补偿日益折旧的房屋本身,而是房屋所占的土地使用权价值。应该在补偿条款中明确被征收房屋的价值包括土地使用权的价值,从而有利于区别实践中土地使用权形成的不同方式,适当考虑历史因素,进行不同的评估”。
 
  著名拆迁律师王才亮告诉《中国新闻周刊》,据他所知,以前建设部曾经专门请示过国务院法制办:到底土地算不算钱?但始终未获得公文式的确认。
 
  全国律协行政法专业委员副主任袁裕来则对《中国新闻周刊》说,如果忽略土地使用权价值,那么拆迁补偿就是仅仅盯住了“木头与砖头”,此前他已经多次撰文对此进行抨击,因为如果不对被征收人进行土地价值补偿,他们很快就会发现“政府花了几十万元或者几百万元的成本拆迁他们的房屋以后,将地皮拍卖可以获得几千万元甚至几亿几十亿元的土地出让金,而开发商获得土地使用权后的利润可能更加丰厚”。随着公众权利意识的增强,这将有可能成为新一轮矛盾的激发点。
 
  王才亮并不完全认可这一看法,在其看来,即使是在“评估办法”出台之前,拆迁补偿也不可能完全没有考虑土地价值,“只要使用市场比较法而非成本法进行评估,这并不难解决”。矛盾多发的原因是此前的政府指导价多年凝固不动,以北京为例,2003年公布的政府指导价一直沿用到了2010年,“中间八年房价都涨了多少倍了,被拆迁人当然有意见”。在“评估办法”实施之后,他认为“起码从理论上来说”,用市场价来进行拆迁补偿已有明确路径。
 
  但袁裕来提醒,虽然土地使用权入价在定性上已经毫无争议,但如何定量却在操作上存在难度,比如“到底按照新的规划来评估,还是按照原有规划?原有规划可能是一排平房,但新的规划如果是高楼大厦,那价格完全不可同日而语,如果以后成为商用地块,那可能就是几十倍的溢价”。
 
  “只要以房屋而非土地作为征收补偿的切入点,这些纠结就会永远存在。”袁裕来说,这最终将要触及的是土地所有权和使用权的分离问题。
 
  夹缝中的评估机构
 
  在被征收人之外,评估公司以及评估师将是被“评估办法”直接影响的另一个群体,他们也分外焦虑。首佳房地产评估公司董事长高喜善对《中国新闻周刊》感叹:以前说的是《指导意见》,既然是指导意见,就不一定要听它指导的,但现在叫“评估办法”,那就是强制性的了。
 
  高喜善说,虽然以前《指导意见》也说“拆迁估价机构的确定应当公开、透明,采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式”,但事实上这一条很少真正进入操作层面,“都由拆迁方进行招标,然后选评估机构。要说评估过程中的倾向性,他们选的我们,倾向性能完全没有吗?”
 
  现在“评估办法”中则将其明确为“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定”。虽然看上去形式上更为中立,但是高喜善一方面对能否真正做到存疑,另外一方面还有诸多关于细节的问号:到底是在所有合格公司中海选,还是政府先划定一个小圈子?如果有小圈子,是政府选还是行业机构自己选?小圈子会不会内定,政府会不会给某家更多的亮相机会?最终产生的形式会不会走过场,是不是真的能代表被征收人的意志?即使前面都正常正当地走完了流程,如果区域过大,被征收人众口不一,最终决定权岂不还是在政府手里?
 
  最重要的是,“评估办法”规定“由房屋征收部门作为委托人,向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书,并与其签订房屋征收评估委托合同”,即评估费用将由征收方、也就是政府承担,“难道不会出现谁给钱就谁主导性强一点的现象?”即使是在北京这样评估公司已经竞争极其激烈的地区,高喜善也说“在有些区县,大部分评估还是那几个公司控制,这就是说明了政府对他们的认可”,而这样的“认可”,当然很大程度上取决于评估公司与地方政府的关系。
 
  根据现有制度,建设部门对评估公司实行登记制,评估公司和评估师还要面临双重的年检,命脉掌握在政府手中,这也让高喜善坦承“如果政府倾向性很强的话,评估机构和被征收人都会很难受”。虽然不同意王才亮所说“90%以上的评估师都会出具低于市场价的房屋评估价格,以便迎合地方政府降低征收成本的需要”,高喜善还是承认,要评估过程真正不受干扰,结果还有待观察,“只能寄望于政府真的公正”。
 
  王才亮显然没有这样的幻想,他认为“评估办法”的纠错机制设置很难保证公正。根据规定,被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估,对复核结果还有异议的,则可以向所在地评估专家委员会申请鉴定,“复核和鉴定程序都是在内部打圈,政府本身又是征收人,要承担征收的成本,你觉得希望有多大?”
 
  高喜善也认为“评估办法”中的纠错程序在现实中“不够用”。在以往的实践中,事实上已经采取了专家委员会这样的鉴定模式,但是“鉴定和被鉴定的都是同行,同行之间的保护是很难避免的”,他认为应当像医疗事故那样,当事人可以提起司法诉讼,因为“如果医疗事故的认定都是由医生和卫生局主导,没有别的救济途径,你想想会是什么结果?”
 
  按照惯例,来自中央的“评估办法”依然将在地方政府的细化过程之中染上不同的地方色彩,高喜善也参与了北京市建委对地方评估办法细则的讨论,他说:政策本身已暂时不可改变,一切猜想都还有待于实践的见证。  ★
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