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最高法院案例:非公权力单位实施强制拆除的,行政机关的参与视为对非公权力单位的委托

【裁判要点】

强制拆除案件中,非公权力单位无权实施强制拆除行为,单独实施强制拆除的,属于民事侵权行为,产生争议通过民事诉讼途径解决,不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。但是,行政机关参与下,非公权力单位实施强制拆除的,应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除,属于行政复议、行政诉讼的受案范围,参与实施强制拆除的行政机关是被告,实施强制拆除行为的非公权力单位应当作为第三人参加诉讼。

与行政机关实施强制拆除不同,政府负责协调组织,公安负责维护秩序,土地管理部门、规划部门等负责确定拆除范围,未实施强制拆除行为的主体,不是被诉强制拆除行为的适格被告。在非公权力单位实施强制拆除情形下,行政机关的参与视为对非公权力单位的委托,责任应当由委托的行政机关承担,而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申3190号

再审申请人(一审第三人、二审上诉人)广东省东莞市塘厦镇人民政府。

法定代表人黎雪琴。

委托代理人冯伟荣。

委托代理人章双梅。

被申请人(一审原告、二审被上诉人)刘结明。

一审被告广东省东莞市人民政府。

法定代表人肖亚非。

委托代理人陈巧平。

委托代理人谭雨。

再审申请人广东省东莞市塘厦镇人民政府(以下简称塘厦镇政府)因被申请人刘结明诉其及一审被告广东省东莞市人民政府(以下简称东莞市政府)驳回行政复议申请一案,不服广东省高级人民法院于2018年10月31日作出的(2018)粤行终1092号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年4月1日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2010年4月29日,广东省东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社(以下简称诸佛岭经联社)与刘结明签订《租赁土地合同书》,约定将诸佛岭××街××号商铺旁边55平方米的土地出租给刘结明,合同期限为5年,从2010年6月1日起至2015年5月30日止。2015年4月17日,租赁合同到期前,诸佛岭经联社就涉案地块续租事宜召开股东代表大会进行表决,股东代表总数为60人,实到比例90%,经表决无代表同意续租给刘结明。租赁合同到期后,刘结明继续占有并使用前述地块经营花场。2017年3月23日,涉案地块上的花场被实施强制拆除。同日,刘结明通过东莞市12345政府服务热线,投诉反映其花场被有关部门强行拆除。2017年3月24日,东莞市12345政府服务热线管理中心将该申诉转由塘厦镇政府处理。2017年3月30日,塘厦镇政府作出处理意见,主要内容:2017年3月23日上午,塘厦镇委、镇政府组织工商、维稳、城建、交警、公安、医院、诸佛岭社区干部、治安队、清拆工人、城管分局执法人员约200人,截至凌晨十二点,对××街××号旁绿化带违规搭建的铁皮钢架棚进行强制拆除,折除铁皮房面积约200平方米。2017年3月30日,东莞市12345政府服务热线管理中心复核后,将上述处理意见正式回复给刘结明。

2017年4月5日,刘结明针对前述拆除行为,向东莞市政府申请行政复议,请求确认塘厦镇政府强制拆除其花场行为违法、责令塘厦镇政府赔礼道歉、赔偿损失并归还场地。行政复议过程中,塘厦镇政府提交《东莞市农村(社区)集体经济组织支出凭单》、《诸佛岭社区拆除违法建筑整治六乱聘请民工机械费》显示,诸佛岭经联社于2017年3月28日,向案外人刘光文支付东浦市场对面空地花场和椰山街绿化带拆除违法建筑整治六乱人工和机械费,合计66150元。2017年6月1日,东莞市政府作出东府行复(2017)146号《行政复议决定书》(以下简称146号复议决定),认为刘结明违反合同长期霸占诸佛岭经联社土地,诸佛岭经联社为收回土地使用权,组织民工、租用机械,对该地块搭建物予以拆除。刘结明主张塘厦镇政府实施强制拆除行为,理据不足。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定,决定驳回刘结明的复议申请。2017年9月27日,刘结明提起本案行政诉讼,请求确认强制拆除其温室大棚花场的行为系塘厦镇政府实施的行政行为,撤销146号复议决定,责令东莞市政府重新作出行政复议决定。

东莞市中级人民法院(2017)粤19行初61号行政判决认为,东莞市12345政府服务热线管理中心收到刘结明的投诉后,次日便将其反映问题转交塘厦镇政府,塘厦镇政府提出处理意见,确认是由其组织相关职能部门、诸佛岭社区干部及清拆工人实施强制拆除行为。塘厦镇政府复议中提交的证据,不足以推翻其在先自认的事实。东莞市政府认为涉案拆除行为是民事行为,刘结明提出的行政复议申请不属于法定可申请行政复议的情形,主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十条第三款、第八十五条规定,判决撤销146号复议决定,责令东莞市政府对刘结明的行政复议申请重新作出处理。塘厦镇政府不服,提起上诉。

广东省高级人民法院(2018)粤行终1092号行政判决认为,诸佛岭经联社为涉案拆除行为支付有关人工费和机械使用费的事实,不等同于组织实施拆除行为。刘结明提供的相关照片可以证明,涉案拆除现场有塘厦镇政府工作人员参与,可以认定塘厦镇政府是组织实施涉案拆除行为的主体。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决驳回上诉,维持原判。

塘厦镇政府申请再审称:1.诸佛岭经联社除支付涉案拆除费用外,还雇佣拆除人员,是涉案拆除行为的组织实施主体。2.塘厦镇政府确实组织部分行政机关工作人员,前往拆除现场维护和监督周边秩序,但不是强制拆除的实施主体。3.12345政府服务热线的答复,并非庭审中的自认,且诸佛岭经联社已提供相反证据足以推翻上述自认。4.一审未对刘结明提出的请求确认强制拆除行为系塘厦镇政府所作的具体行政行为这一诉讼请求进行审查和裁判,程序违法;刘结明向一审法院最后邮寄材料的时间是2017年6月26日,一审法院于2017年9月28日立案,违反接到起诉状后七日内立案的规定。5.刘结明长期违法霸占租赁土地,搭建违法建筑,经多次劝阻、催还拒不交还,这一背景事实应当予以考虑。请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

刘结明答辩称:1.塘厦镇广播电视台、塘厦镇政府官方微信号于拆除当天及次日,都播放“塘厦镇委镇政府组织执法人员约200人拆除涉案花场违法建筑”的新闻报道,足以证明塘厦镇政府实施本案被诉强制拆除行为。2.实施拆除行为的工作人员,并非全部由诸佛岭经联社聘请;雇佣人员、租用机械费用,并非全部由诸佛岭经联社支付。诸佛岭经联社无权力、无能力组织工商、维稳、城建等执法人员约200人实施强制拆除行为,只有塘厦镇政府才能组织实施。3.刘结明于2017年9月14日向一审法院提交起诉状及证据,立案程序符合法律规定,原审法院认定实施强制拆除行为的主体是塘厦镇政府正确。请求驳回塘厦镇政府的再审申请。

东莞市政府答辩称:1.刘结明租期届满后未获续租的情况下,诸佛岭经联社聘请工人和租用机械而进行的清场行为,属于租赁合同纠纷。2.一审认定起诉时间前后不一致,且在收到起诉状后三个月才立案,违反行政诉讼法关于收到诉讼材料后七日内立案的规定。一审法院在收到诉状后9个月作出判决,严重超期、程序违法。3.一、二审以12345热线回复时间较早,属于更为客观的事实,而予以采信,但证明诸佛岭经联社支出拆除费用的证据形成时间更早。一、二审证据采信不当。请求支持塘厦镇政府的再审申请。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。强制拆除案件中,非公权力单位无权实施强制拆除行为,单独实施强制拆除的,属于民事侵权行为,产生争议通过民事诉讼途径解决,不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。但是,行政机关参与下,非公权力单位实施强制拆除的,应当视为行政机关委托非公权力单位实施强制拆除,属于行政复议、行政诉讼的受案范围,参与实施强制拆除的行政机关是被告,实施强制拆除行为的非公权力单位应当作为第三人参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。本案中,东莞市政府采信塘厦镇政府复议期间提交的《东莞市农村(社区)集体经济组织支出凭单》、《诸佛岭社区拆除违法建筑整治六乱聘请民工机械费》,认定塘厦镇政府不是本案被诉强制拆除行为的实施主体,认为雇佣拆除人员、支付租用机械设备费用的诸佛岭经联社,才是强制拆除行为的实施主体。但是,一审中刘结明提交的东莞市12345政府服务热线管理中心工单号0××1的互联网回复及手机短信回复,塘厦镇镇委委员朱仲平现场指挥拆除行动的互联网截图,均系政府部门在行政复议之前已经认可塘厦镇政府参与实施涉案强制拆除行为的证据材料。而诸佛岭经联社支付雇佣民工和租赁机械费用清单,仅仅证明诸佛岭经联社参与实施强制拆除行为,并不能排除塘厦镇政府组织诸佛岭经联社等相关单位、部门的人员实施强制拆除的事实。综合分析双方证据,一审中刘结明提交的证据足以认定塘厦镇政府参与实施强制拆除行为,被诉强制拆除行为属于行政复议的受案范围,是该案的适格被告。146号复议决定认为诸佛岭经联社实施强制拆除行为,不属于行政复议的受案范围,刘结明的复议申请不符合法定条件,主要事实不清,证据不足。一、二审判决撤销被诉146号复议决定,责令东莞市政府对刘结明的行政复议申请重新作出处理,符合法律规定,本院予以支持。

塘厦镇政府主张,诸佛岭经联社除支付案涉拆除费用外,还雇佣拆除人员,是涉案拆除行为的组织实施主体。但是,在有××××塘厦镇政府亦参与实施被诉强制拆除行为的情况下,复议机关认为强制拆除行为是民事侵权行为,不属于行政复议的受案范围,认定事实不清,一、二审判决撤销被诉146号复议决定并无不妥。以此为由申请再审,理由不能成立。塘厦镇政府又主张,塘厦镇政府确实组织部分行政机关工作人员,前往拆除现场维护和监督周边秩序,但不是强制拆除的实施主体。如前所述,与行政机关实施强制拆除不同,政府负责协调组织,公安负责维护秩序,土地管理部门、规划部门等负责确定拆除范围,未实施强制拆除行为的主体,不是被诉强制拆除行为的适格被告。在非公权力单位实施强制拆除情形下,行政机关的参与视为对非公权力单位的委托,责任应当由委托的行政机关承担,而不是由实施强制拆除的非公权力单位承担。塘厦镇政府认可组织部分行政机关工作人员前往拆除现场维护和监督周边秩序,即是认可参与诸佛岭经联社实施的强制拆除行为,应当依法对强制拆除行为承担法律责任。以此为由申请再审,理由不能成立。

塘厦镇政府又主张,12345政府服务热线的答复,并非庭审中的自认,且诸佛岭经联社已提供相反证据足以推翻上述自认。本院认为,无论是在行政程序还是诉讼程序中,禁止反言,禁止当事人出尔反尔,是证据采信的基本规则。在当事人申请行政复议、提起行政诉讼之前,行政机关对相关事实作出的认可,比在行政复议、行政诉讼中自认更具真实性。除非有充分证据否定其认可的事实,复议和诉讼中的反言,不足以否定其证明效力。且本案中诸佛岭经联社提交的证据只能证明该联社实施强制拆除行为,并不能否定塘厦镇政府参与强制拆除的事实。以此为由申请再审,理由亦不能成立。塘厦镇政府再主张,一审未对刘结明提出的请求确认强制拆除花场的行为系塘厦镇政府作出的行政行为这一诉讼请求进行审查和裁判,程序违法;一审法院在收到起诉状超过七日予以立案,违反法定程序。但是,刘结明提出的请求确认强制拆除花场行为系塘厦镇政府作出的行政行为,实质是请求审查被诉146号复议决定认为被诉行政强制拆除行为系诸佛岭经联社实施的民事侵权行为是否合法的理由,并非独立的诉讼请求,一、二审已经紧紧围绕被诉146号复议决定认定的前述事实是否合法进行审理和判决,不存在审判程序违法的事实;同时,根据刘结明自认,一审判决亦明确,刘结明于2017年9月27日起诉,一审法院于次日立案审理,已不存在程序违法的事实。塘厦镇政府的该项主张没有事实根据,本院不予支持。

塘厦镇政府还主张,应当考虑刘结明长期违法霸占租赁土地,搭建违法建筑,经多次劝阻、催还拒不交还这一背景事实。本院认为,依法受理行政复议案件是复议机关的法定职责,至于申请人主张的权利是否应当予以保护,是实体审理中复议机关应当考虑的事实,单纯以实体权利难以得到救济否定当事人的程序救济权利,不符合行政复议法的规定。以此为由申请再审,理由同样不能成立。

综上,塘厦镇政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(五)、(六)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回广东省东莞市塘厦镇人民政府的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  宋楚潇

审判员  寇秉辉

二〇一九年五月二十九日

法官助理   张巧云

书记员   陈清玲



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