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最高法院判例:不应因违法强拆行为而免除行政机关的补偿安置职责

【裁判要旨】

行政机关征收被征收人的房屋,应当依法履行补偿安置职责。征收实施过程中,行政机关未与被征收人签订房屋征收补偿安置协议,亦未作出房屋征收补偿决定,即强制拆除房屋,违反《物权法》第四十二条第三款,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十一条第一款、第二十六条第一款的规定。行政机关违法强拆行为所致被征收人的相关损失,被征收人可依法请求行政赔偿,但不应因违法强拆行为而免除行政机关的补偿安置职责,被征收人有权请求行政机关按照房屋征收补偿安置方案予以补偿安置。被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。如被征收人未明确表示放弃房屋产权调换,行政机关应当按照房屋征收补偿安置方案给予安置房;如被征收人同意货币赔偿,行政机关则可依照行政赔偿程序给付赔偿金。

 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

2020)最高法行再355

再审申请人(一审原告、二审上诉人):常桂琴,女,19451212日出生,汉族,住河南省郑州市惠济区南阳路l80号院8号楼4号。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):河南省郑州市惠济区人民政府,住所地河南省郑州市开元路8号。

法定代表人:丁文霞,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:张东罗,河南省郑州市惠济区刘寨街道办事处工作人员。

委托诉讼代理人:马国杰,河南千业律师事务所律师。

再审申请人常桂琴因诉河南省郑州市惠济区人民政府(以下简称惠济区政府)行政补偿一案,不服河南省高级人民法院(2019)豫行终912号行政判决,向本院申请再审。本院于2020623日作出(2019)最高法行申11714号行政裁定,提审本案,依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明:常桂琴系河南省郑州市惠济区南阳路l80号院8号楼4号房屋的所有权人。20131122日,惠济区政府作出惠政通〔20131号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》,对郑州粮机家属院棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物及其附属物实施征收。案涉房屋在该征收决定的范围内,201412月被惠济区政府强制拆除。2016928日,常桂琴以房屋被惠济区政府强制拆除为由,诉至郑州铁路运输中级法院,请求确认该拆除行为违法。20161118日,郑州铁路运输中级法院作出(2016)豫71行初678号行政判决,确认惠济区政府强制拆除常桂琴房屋的行政行为违法。2017823日,常桂琴向惠济区政府邮寄《关于要求依法依规、依据郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案给予补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿的申请书》,申请补偿安置及赔偿屋内毁损物品。惠济区政府于20171020日作出惠赔决字〔201725号行政赔偿决定,决定对常桂琴赔偿人民币45337元及97.44平方米安置房。常桂琴认为惠济区政府应当对其进行补偿安置,诉至法院。

另查明,常桂琴曾于2018418日向郑州铁路运输中级法院提起行政赔偿诉讼,请求撤销惠济区政府作出的惠赔决字〔201725号行政赔偿决定并赔偿损失。郑州铁路运输中级法院于2018810日以超过起诉期限为由,裁定驳回起诉。该案经河南省高级人民法院二审予以维持。

郑州铁路运输中级法院一审认为,国家赔偿以违法行为为前提,系对侵权行为所造成的损害进行赔偿;国家补偿则是由合法行为所引起,系对合法行为所造成的损失进行弥补。就行政领域而言,究竟应当寻求行政赔偿,还是寻求行政补偿,依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下,受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿,而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。在已经开启行政赔偿程序的时候,更不能重复或者交互运用救济手段,再行寻求行政补偿。本案中,经释明,常桂琴当庭明确其诉讼请求为:判令惠济区政府履行对常桂琴的补偿与安置义务;判令惠济区政府依据法律规定和补偿方案的规定向常桂琴支付补偿款。惠济区政府拆除案涉房屋行为已经生效判决确认违法,故要求惠济区政府作出补偿的基础已不存在。常桂琴要求惠济区政府对其进行补偿安置,没有事实根据和法律依据。惠济区政府的违法拆除行为给常桂琴造成损失,应当通过赔偿程序予以填补。惠济区政府作出的行政赔偿决定经法院生效裁定以超过起诉期限为由,驳回常桂琴的起诉。上述行政赔偿决定已经生效,常桂琴的损失已在赔偿程序中得到填补,即使常桂琴对赔偿的数额不认可,也不能再要求启动补偿程序,基于同一违法行为重复获得救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回常桂琴的诉讼请求。

常桂琴不服,提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为,常桂琴的房屋在惠济区政府组织实施征收过程中被强制拆除,强制拆除行为已经人民法院生效判决确认违法。惠济区政府于20171020日作出惠赔决字〔201725号行政赔偿决定,对拆除常桂琴的房屋造成的损失作出了赔偿,常桂琴对该行政赔偿决定不服,但未在法定期限内提起诉讼,行政赔偿决定已发生法律效力,常桂琴房屋等损失已通过国家赔偿程序获得救济。现常桂琴又提起本案诉讼,要求惠济区政府向其履行补偿与安置义务,该请求的基础仍是其对案涉房屋的所有权、使用权等权益,而该权益已在国家赔偿程序中获得救济,常桂琴再要求被上诉人履行补偿安置职责的理由不能成立。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

常桂琴申请再审称:惠济区政府系房屋征收主体,负有征收补偿职责,强制拆除房屋前,未与常桂琴签订房屋征收补偿安置协议,亦未作出房屋征收补偿决定,常桂琴作为被征收人有权请求补偿。常桂琴向惠济区政府提交的申请系请求按照房屋征收补偿方案补偿安置并赔偿室内物品损失,惠济区政府未区分两项请求,径行作出行政赔偿决定,侵犯常桂琴选择货币补偿的权利。请求撤销一、二审判决,依法再审改判。

惠济区政府答辩称,惠济区政府强制拆除常桂琴房屋行为已被另案生效行政判决确认违法,根据常桂琴的申请,惠济区政府已作出行政赔偿决定。常桂琴请求补偿的前提已不存在,诉请补偿安置,没有法律依据。一、二审判决驳回诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。常桂琴申请再审的理由不能成立,请求裁定驳回其再审申请。

本院经审理,对一、二审法院查明的事实予以认可。

本院认为《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十一条第一款规定:“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。”第二十六条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”本案中,惠济区政府征收常桂琴的房屋,应当依法履行补偿安置职责。征收实施过程中,惠济区政府未与常桂琴签订房屋征收补偿安置协议,亦未作出房屋征收补偿决定,即强制拆除房屋,违反上述法律、法规的规定。惠济区政府违法强拆行为所致常桂琴的相关损失,常桂琴可依法请求行政赔偿,但不应因违法强拆行为而免除惠济区政府的补偿安置职责,常桂琴有权请求惠济区政府按照房屋征收补偿安置方案予以补偿安置。常桂琴可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。如常桂琴未明确表示放弃房屋产权调换,惠济区政府应当按照房屋征收补偿安置方案给予安置房;如常桂琴同意货币赔偿,惠济区政府则可依照行政赔偿程序给付赔偿金。常桂琴提交《关于要求依法依规、依据郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案给予补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿的申请书》,系请求惠济区政府就被征收房屋补偿安置并赔偿室内物品损失。惠济区政府未对常桂琴两项请求予以区分,径行作出赔偿决定,赔偿常桂琴人民币45337元、97.44平方米安置房一套,且未明确所依据的赔偿标准,事实上剥夺了常桂琴根据房屋征收补偿安置方案选择货币补偿的权利,惠济区政府实际未履行征收补偿职责。一、二审认为常桂琴诉请惠济区政府履行补偿安置职责,缺乏法律依据,判决驳回诉讼请求,适用法律错误,应予纠正。常桂琴与房屋征收部门并未签订房屋征收补偿协议,惠济区政府应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定及房屋征收补偿安置方案,作出房屋征收补偿决定,并可就行政赔偿决定所涉室内物品损失一并予以处理。

综上,常桂琴请求惠济区政府履行行政补偿职责的理由成立。一、二审法院认定事实清楚,适用法律错误,依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,判决如下:

一、撤销河南省高级人民法院(2019)豫行终912号行政判决;

二、撤销郑州铁路运输中级法院(2018)豫71行赔初158号行政判决;

三、责令河南省郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起60日内就常桂琴案涉房屋作出房屋征收补偿决定。

本案一、二审案件受理费共100元,由河南省郑州市惠济区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长  袁晓磊

审判员  聂振华

审判员  马鸿达

二〇二〇年十一月五日

法官助理    张海婷

书记员    李岩松

 



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