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最高法判例:确定行政诉讼被告的考虑因素,行政协议争议的主要类型

☑ 裁判要点

1.行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言,除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项所列举的四种行政协议争议外,还包括协议订立时的缔约过失,协议成立与否,协议有效无效,撤销、终止行政协议,请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的四种情形,既不符合现行法律及司法解释的规定也在理论上难于自圆其说,且在实践中容易造成不必要的混乱。

2.行政诉讼的被告是指被公民、法人或者其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益,而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。在我国确定行政诉讼被告时,应当考虑以下四个要素:一是在程序上,受公民、法人或其他组织起诉,且由人民法院通知应诉的机关或组织;二是在实体上,行使国家行政管理职权职责并作出行政行为(作为或者不作为),且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织;三是在组织上,属于能够独立承担法律责任的机关或组织,亦即行政主体;四是在方便性上,即使不属于行政主体,为便利当事人诉权的行使,通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行再49号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋大玉,女,1956年4月9日出生,汉族,住重庆市九龙坡区。

委托诉讼代理人资云峰,重庆憬谦律师事务所律师。

委托诉讼代理人邱琴,重庆憬谦律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)重庆高新技术产业开发区管理委员会,住所地重庆市九龙坡区二郎科城路60号。

法定代表人刘小强,该委员会主任。

委托诉讼代理人陈龙桥,重庆海外律师事务所律师。

原审第三人重庆高新技术产业开发区征地服务中心,住所地重庆市九龙坡区科城路71号重庆留学生创业园D3栋2层。

法定代表人刘万勃,该中心主任。

再审申请人蒋大玉因与再审被申请人重庆高新技术产业开发区管理委员会(以下简称“重庆高新区管委会”)、原审第三人重庆高新技术产业开发区征地服务中心(以下简称“征地服务中心”)行政协议纠纷一案,不服重庆市高级人民法院(2016)渝行终605号行政裁定,向本院申请再审。本院于2017年5月23日作出(2017)最高法行申1053号行政裁定提审本案。提审后,本院依法由审判员杨科雄、李智明、潘勇锋组成合议庭,对本案进行审理,现已审理完毕。

2016年7月21日,蒋大玉向重庆市第五中级人民法院提起本案诉讼称,征地服务中心于2015年12月25日与其签订的《征地拆迁补偿安置协议》主体不适格,实体内容及程序均属违法。故请求法院判决撤销该《征地拆迁补偿安置协议》,并对协议依据的渝府发〔2008〕45号文件进行合法性审查。

重庆市第五中级人民法院一审作出(2016)渝05行初277号行政裁定认为,蒋大玉认为其与征地服务中心签订的《征地拆迁补偿安置协议》侵害其合法权益,以重庆高新区管委会为被告提起诉讼属于错列被告。经释明后仍拒绝变更,依法应予驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。蒋大玉起诉请求撤销《征地拆迁补偿安置协议》,其起诉状中所诉理由均系对签订协议时主体、程序以及协议约定和适用法律所提出的异议,不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议内容的范畴。故蒋大玉的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上,重庆市第五中级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)、(三)项之规定,裁定驳回蒋大玉的起诉。蒋大玉不服一审裁定,向重庆市高级人民法院提出上诉。重庆市高级人民法院二审作出(2016)渝行终605号行政裁定,以同一理由维持一审裁定。

蒋大玉不服,向本院申请再审,请求撤销一、二审裁定,依法再审本案。主要理由为:一、本案属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款、第十五条第二款规定,案涉《征地拆迁补偿安置协议》具有可诉性;二、本案没有错列被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定,征地服务中心系事业单位,不具备行政主体资格,其以自己名义签订的征收补偿合同,应当以组建该中心的重庆高新区管委会作为被告。

重庆高新区管委会辩称,一、根据相关文件规定,自2013年12月10日起,重庆高新区管委会将组织实施高新区集体土地征收职能移交重庆市九龙坡区人民政府行使,其已无组织实施集体土地征收的职能,故对高新区集体土地征收进行补偿安置的实施主体应是重庆市九龙坡区国土资源管理分局(以下简称“九龙坡区国土分局”);二、征地服务中心是根据重庆市九龙坡区编制委员会的规定,依法成立能独立承担法律责任的事业单位法人,签订《征地拆迁补偿安置协议》是受九龙坡区国土分局委托实施,行为法律后果依法由九龙坡区国土分局承担;三、蒋大玉曾就房屋征收补偿安置标准问题向重庆市九龙坡区人民政府申请行政协调,并向重庆市人民政府申请行政裁决,其完全知晓重庆高新区管委会从2013年12月10日起即无组织实施集体土地征收的职能。综上,原审裁定驳回蒋大玉起诉正确,蒋大玉再审请求不能成立,应予驳回。

本院认为,结合原审法院的裁定和蒋大玉再审申请的主张及理由,本案争议焦点主要有二:一是蒋大玉提起撤销本案行政协议的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围;二是蒋大玉在本案中是否错列了被告。

一、蒋大玉提起撤销本案行政协议的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围问题

蒋大玉以被诉《征地拆迁补偿安置协议》的签订主体、程序、内容以及补偿标准存在异议为由,请求人民法院撤销该协议,原审法院以该诉请不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的四种情形为由,认为蒋大玉的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此,本案争议焦点之一在于蒋大玉在本案提起撤销行政协议的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言,除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项所列举的四种行政协议争议外,还包括协议订立时的缔约过失,协议成立与否,协议有效无效,撤销、终止行政协议,请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的四种情形,既不符合现行法律及司法解释的规定也在理论上难于自圆其说,且在实践中容易造成不必要的混乱。

(一)从现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定看,对行政协议的起诉不仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项列举的四种情形,而应包括所有的行政协议争议。1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”规定,行政协议作为行政行为的重要组成部分,如其有上述规定情形,公民、法人或者其他组织申请确认行政协议无效的,人民法院判决确认无效;2.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理”规定,公民、法人或者其他组织可以依法请求解除行政协议或者确认行政协议无效;3.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”及《合同法》第五十四条“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,人民法院或者仲裁机构不得撤销”规定,公民、法人或者其他组织可以依法请求变更或者撤销行政协议。综上,公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院请求变更、撤销及解除行政协议或者确认行政协议无效等,而不应仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的四种情形。

(二)从理论和实践上看,将《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项列举之外的行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围,可能会出现以下问题:一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼,既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面,又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险,不利于彻底化解行政协议纠纷;二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围,又因其行政性民事诉讼不予受理,极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面,亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨;三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围,意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道,既不能及时有效地依法解决相关行政争议,也不利于监督行政机关依法行使职权。

故而,不应将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件,原审法院对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定作狭义的文义理解,属于适用法律错误,依法应予纠正。

二、蒋大玉在本案中是否错列了被告问题

原审法院认为,蒋大玉提起诉讼以重庆高新区管委会为被告属于错列被告,且经一审法院释明仍拒绝变更,应予驳回起诉。故本案另一个争议焦点在于蒋大玉以重庆高新区管委会作为被告,以征地服务中心作为第三人提起诉讼是否属于错列被告的问题。行政诉讼的被告是指被公民、法人或者其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益,而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。在我国确定行政诉讼被告时,应当考虑以下四个要素:一是在程序上,受公民、法人或其他组织起诉,且由人民法院通知应诉的机关或组织;二是在实体上,行使国家行政管理职权职责并作出行政行为(作为或者不作为),且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织;三是在组织上,属于能够独立承担法律责任的机关或组织,亦即行政主体;四是在方便性上,即使不属于行政主体,为便利当事人诉权的行使,通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。

本案集体土地征收系经重庆市人民政府批准,重庆高新区管委会负责,并由征地服务中心具体签订补偿安置协议的,而征地服务中心受重庆高新区管委会领导,在原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局的具体指导下,代表重庆高新区管委会承担征地工作的事业单位,本身不具备行政主体资格,亦没有法律、法规或者规章授权其实施补偿安置。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”规定,结合本案征地服务中心作为代表重庆高新区管委会承担征地工作的机构这一事实,本案可以认定由重庆高新区管委会委托征地服务中心实施了补偿安置,且依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告”规定,本案当事人以重庆高新区管委会作为被告提起诉讼,并无不当。同时征地服务中心因涉及本案协议签订,其在本案诉讼中作为第三人加入,亦属适当。重庆高新区管委会再审辩称,由于政府职能调整,高新区集体土地征收职能已经移交重庆市九龙坡区人民政府行使,征地服务中心系受九龙坡区国土分局委托实施的行政行为,故本案的适格被告为九龙坡区国土分局。本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”规定,本案适格被告为九龙坡区国土分局必须以其委托征地服务中心承担本案征地事宜为前提,目前并无合法有效的证据证明九龙坡区国土分局对征地服务中心进行了委托。重庆高新区管委会的该项答辩理由不能成立,本院不予支持。故在本案,原审法院认为“蒋大玉提起诉讼以重庆高新区管委会为被告属于错列被告,且经一审法院释明仍拒绝变更,裁定驳回其起诉”显属不当,依法应予纠正。

综上,蒋大玉提起本案诉讼,符合行政诉讼法定受理条件,一、二审裁定驳回其起诉违反法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、第八十九条第二项、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定,裁定如下:

一、撤销重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初277号行政裁定及重庆市高级人民法院(2016)渝行终605号行政裁定;

二、指令重庆市第五中级人民法院继续审理本案。

审判长  杨科雄

审判员  李智明

审判员  潘勇锋

二〇一七年十二月二十九日

法官助理    曹   巍

书记员       谌虹蓉



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