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最高法院判例:对行政机关行使行政优益权的审查

【裁判要旨】

行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然,行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的,亦应依法予以补偿。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申4592号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)何胜贵,男,1949年1月9日出生,苗族,住贵州省铜仁市碧江区。

委托诉讼代理人何利群(何胜贵之女),住贵州省铜仁市碧江区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)贵州省铜仁市碧江区人民政府,住所地贵州省铜仁市碧江区政府办公大楼。

法定代表人黄万清,该区区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)贵州省铜仁市碧江区灯塔街道办事处,住所地贵州省铜仁市灯塔街道办事处。

法定代表人马学东,该办事处主任。

原审第三人铜仁市九龙房屋拆迁安置有限公司,住所地贵州省铜仁市碧江区凉水井路11号。

法定代表人刘忠群,该公司经理。

再审申请人何胜贵因与贵州省铜仁市碧江区人民政府(原县级铜仁市人民政府,以下简称碧江区政府)、贵州省铜仁市碧江区灯塔街道办事处(以下简称灯塔街道办)、原审第三人铜仁市九龙房屋拆迁安置有限公司(以下简称九龙拆迁公司)房屋征收补偿协议一案,不服贵州省高级人民法院(2016)黔行终861号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

何胜贵一审诉称,2011年8月23日,碧江区政府(原县级铜仁市人民政府)作为征收人,灯塔街道办作为实施征收单位对灯塔街道办龙田村下龙田片区房屋进行房屋征收补偿,并以铜府办发〔2011〕168号文件的形式发出通知。2011年9月18日,灯塔街道办发布《龙田新城整体搬迁宅基地分配方案》和《通知》。2012年3月8日,灯塔街道办和其委托的征收实施单位第三人九龙拆迁公司与何胜贵签订了《房屋搬迁补偿安置协议书》,协议中约定:实行异地安置,统一安置在市政府规定的安置区内,甲方(碧江区政府)可安置乙方(何胜贵)宅基地面积240㎡,安置位置在龙田小学至杨家××区××大道一线,宅基地编号为140#、141#号;过渡期为18个月,从乙方交房之日起计算(包括甲方交付安置地之日起的6个月在内);甲方负责完成安置地“三通一平”等有关事项。合同签订后,何胜贵按照合同约定已经全面履行了搬迁义务,碧江区政府、灯塔街道办已拆除了何胜贵被征收的房屋。根据合同约定,碧江区政府最迟应在2013年3月30日前完成安置区“三通一平”工作,向何胜贵交付240㎡的宅基地,然而,碧江区政府至今未完成“三通一平”工作,更没有向何胜贵交付240㎡的宅基地。何胜贵多次要求碧江区政府交付宅基地,碧江区政府却以种种理由进行搪塞,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定,碧江区政府应当向何胜贵交付宅基地。请求:1、判决碧江区政府按照铜府办发〔2011〕168号文件精神签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定向何胜贵交付位于下龙田小学至杨家湾安置区已完成“三通一平”、编号为140#、141#号,面积为240㎡的宅基地。2、本案诉讼费用由碧江区政府、灯塔街道办承担。

贵州省铜仁市中级人民法院一审查明,2011年8月23日,原贵州省铜仁市人民政府(现碧江区政府,以下简称原铜仁市政府)以铜府办发〔2011〕168号《市人民政府关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋征收补偿安置实施方案的通知》(以下简称铜府办发〔2011〕168号《通知》)公布了《灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋征收补偿安置实施方案》,该方案确定原铜仁市政府为征收人,灯塔街道办为实施征收单位,对灯塔街道办龙田村下龙田片区用地规划范围内的所有建(构)筑物及附属物进行征收,房屋征收补偿实行货币补偿、产权调换、异地安置三种方式。异地安置方式即正房占地面积180㎡(含180㎡)以内安置一块安置地,180㎡以上安置两块安置地,每户最多安置两块安置地,安置地每块面积为120㎡。2012年3月8日,灯塔街道办、九龙拆迁公司与何胜贵签订《房屋搬迁补偿安置协议书》,其中约定对何胜贵实行异地安置,安置地在原贵州省铜仁市九龙大道原龙田小学至杨家湾安置区,安置宅基地面积为240㎡,宅基地编号为140#、141#号,灯塔街道办负责完成安置地“三通一平”工作等。2011年11月,国务院下发国函〔2011〕131号文件,撤销铜仁地区建制,设立地级铜仁市。贵州省铜仁市人民政府(以下简称铜仁市政府)为了推进城镇化战略步骤,调整和重新制定市域城镇体系规划和城市总体规划,于2012年4月23日以特急·明电方式向所辖区县人民政府下发了《铜仁市人民政府关于在铜仁城市规划区范围内停止私人建房的紧急通知》(铜府发电〔2012〕3号)。通知要求:“从即日起,铜仁城市规划区范围内停止审批私人建房申报,已批准但还未开工建设的,由审批部门通知建房户停止建设;今后在铜仁城市规划区内农村居民确因困难或因拆迁需要安置建房的,必须分别由各区、县政府进行统一规划,并经市人民政府批准后方可实施。”2012年11月22日,碧江区政府作出碧府办发〔2012〕272号《碧江区人民政府办公室关于印发灯塔办事处龙田村下龙田片区房屋拆迁参与式开发建设安置补偿方案的通知》(以下简称碧府办发〔2012〕272号《通知》),该通知对原来的安置方式进行了变更,取消了用宅基地进行安置的方式,实行参与式开发建设安置。同时明确对原按铜府办发〔2011〕168号《通知》签订的异地安置拆迁合同废止。2013年11月贵州省铜仁市国土资源局向铜仁市政府提出审查、请示意见,对贵州省铜仁市川硐城市快速路南部沿线控制性详细规划C-04-OS地块(包含本案协议约定安置地)进行挂牌出让。2013年12月3日铜仁市政府作出了铜府函〔2013〕369号批复,同意将上述地块进行挂牌出让。2014年4月14日,经过招投标,该地块由铜仁市碧江区城市建设开发投资有限公司(以下简称碧江城投公司)竞得。同年4月25日,贵州省铜仁市国土资源局碧江分局与碧江城投公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。碧江区政府对征收何胜贵房屋的相关补偿已全部付清。后何胜贵多次要求碧江区政府交付按原协议约定安置区的宅基地。因碧江区政府无法履行原协议,何胜贵于2014年11月提起民事诉讼,请求碧江区政府履行原协议,经过一、二审,何胜贵的起诉被驳回。2015年11月2日,何胜贵向一审法院提起行政诉讼。

贵州省铜仁市中级人民法院一审作出(2015)铜中行初字第68号行政判决认为,《房屋搬迁补偿安置协议书》合法有效,但由于情势变更,客观情况发生当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化,不能实现协议目的。碧江区政府在变更协议前,需要征得相对方的同意,未征得相对方的同意,单方变更协议内容的行为不合法。现碧江区政府已无法继续履行原协议,依法应采取相应的补救措施,给何胜贵造成损失的应予赔偿,故判决:一、碧江区政府与何胜贵签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》合法有效;二、碧江区政府对何胜贵房屋征收补偿安置采取补救措施。

何胜贵不服,向贵州省高级人民法院提出上诉,该院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明,碧江区政府2012年11月22日作出的碧府办发〔2012〕272号《通知》,对原来的安置方式进行了变更,取消了用宅基地进行安置的方式,实行参与式开发建设安置。其变更的主要内容为:正房占地面积在60㎡以内的,还一套120㎡安置房,还30㎡商业性用房;正房占地面积在60㎡至180㎡的,还240㎡安置房(2套120㎡安置房),还50㎡商业性用房;正房占地面积超过180㎡的,还360㎡安置房(3套120㎡安置房),还70㎡商业性用房;一户最多还3套安置房和70㎡商业性用房,所还安置房和经营性用房面积含公摊面积,不足或多余部分按还房时的市场价互补。拆迁户主体房屋占地面积不足60㎡、180㎡、240㎡的,需按国家征收同类土地补偿标准补足60㎡、180㎡、240㎡的参与式建设土地款。

贵州省高级人民法院二审作出(2016)黔行终861号行政判决认为,关于本案变更、解除原协议是否合法的问题,本案中,碧江区政府为加快城市建设,提升城市形象,对城镇城市规划建设进行调整,将与何胜贵签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》中安置方式实质性变更为参与式开发建设安置方式,该变更、解除行为合法,该院予以认可。关于是否应予补偿的问题,碧江区政府应当依据变更后的碧府办发〔2012〕272号《通知》,对何胜贵履行安置补偿的法定职责,并对何胜贵因未能按原计划建房,过渡期延长等,依法给予补偿。灯塔街道办和九龙拆迁公司只是受委托实施人,一审认定灯塔街道办不是本案适格被告,其与九龙拆迁公司不承担本案责任正确。一审判决认定事实清楚,审判程序合法,但适用法律错误。何胜贵所提依法撤销一审判决第二项的上诉请求,二审法院予以支持。但何胜贵所提改判碧江区政府按照《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定向其交付安置区内宅基地的上诉请求,二审法院不予支持。故贵州省高级人民法院判决撤销一审判决,并由碧江区政府对何胜贵房屋被征收拆迁履行行政补偿的法定职责;驳回何胜贵对灯塔街道办的起诉。

何胜贵不服,向本院申请再审称,(一)一、二审法院判决显失公平、公正原则,采信不合法证据,认定碧江区政府将《房屋搬迁补偿安置协议书》中的安置方式予以实质性变更,由用宅基地安置方式变更为参与式开发建设安置方式,该变更、解除的行为合法,属认定事实、适用法律错误。(二)本案诉争土地至今还保持自然原貌,《房屋搬迁补偿安置协议书》约定交付安置宅基地的义务完全具备履行条件,应当继续履行。综上,请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

本院经审查认为,根据再审申请人提出的请求和理由,并结合原审审理情况,本案审查的焦点是2012年3月8日灯塔街道办、九龙拆迁公司与何胜贵签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》应如何履行的问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在行使行政职责过程中,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式,将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为,行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。行政协议强调行政性是必要的,唯有如此才能解释为什么行政协议需要在行政程序相关法律中进行规定,并且应获得行政复议、行政诉讼救济,也能解释在行政协议中行政机关为什么享有单方变更、解除行政协议等有别于民事合同的优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同,行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式,而且在履行协议过程中,行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。当然,行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整,必须变更或者解除时,才能行使单方变更、解除权,由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的,亦应依法予以补偿。

本案中,2012年3月8日灯塔街道办、九龙拆迁公司与何胜贵签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》并不违反法律、行政法规强制性规定,合法有效,当事人本应当按照约定全面履行自己的义务。但根据原审法院查明的事实,2011年11月,国务院下发国函〔2011〕131号文件,撤销铜仁地区建制,设立地级铜仁市。新的铜仁市政府为了统筹经济社会的发展,加快城市建设,提升城市品味和形象,调整和重新制定了市域城镇体系规划和城市整体规划,案涉《房屋搬迁补偿安置协议书》涉及的安置宅基地的土地规划已变更,该市规划区范围内禁止私人建房。碧江区政府据此于2012年11月22日作出的碧府办发〔2012〕272号《通知》,对原协议的安置方式进行变更,取消用宅基地进行安置的方式,实行参与式开发建设安置。二审法院据此认定该变更行为系为了公共利益的需要,该单方变更行为合法,并无不当。与此同时,本案所涉地块亦已挂牌出让,碧江城投公司经过投标竞得该地块,并签订了《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》,何胜贵请求按原《房屋搬迁补偿安置协议书》约定的宅基地进行安置建房已无实现的可能。故何胜贵要求碧江区政府按照《房屋搬迁补偿安置协议书》的约定向其交付安置宅基地的请求,原审法院不予支持,不违反法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定,被告变更、解除本法第十二条第一款第(十一)项规定的协议合法,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款规定,被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。作为国家机关,维护公共利益是行政机关的重要职责,在公共利益与私人利益发生矛盾时,应优先考虑公共利益的实现,但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。碧江区政府出于公共利益的需要,单方变更、解除协议,必须对相对人进行补偿。二审法院判决碧江区政府对何胜贵房屋被征收拆迁履行行政补偿的法定职责,并无不当。该行政补偿既包括碧江区政府依据变更后的碧府办发〔2012〕272号《通知》,对何胜贵进行安置补偿,亦包括碧江区政府因单方变更协议,给何胜贵造成损失的补偿。碧江区政府应及时履行上述补偿的法定职责,何胜贵亦可就上述补偿依法要求碧江区政府履行法定职责。

综上,何胜贵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回何胜贵的再审申请。

审判长  杨科雄

审判员  潘勇锋

审判员  郭载宇

二〇一七年九月八日

法官助理    苏国梁

书记员   谌虹蓉



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