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最高法院判例:集体土地未经征收不能转变为国有

【裁判要旨】

原属于农村集体经济组织所有的集体土地,只有在被依法征收后,才能变为国有土地。未经土地征收程序,仅仅是规划变更,将农民所在村、组的集体土地纳入城镇规划区范围,农民的农村集体经济组织成员身份整建制转变为城市居民,原属农村集体经济组织所有的集体土地,并不能当然地转变为国有土地。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申4928号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)程友田,男,汉族,1951年1月18日出生,住湖南省望城县。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省长沙市望城区人民政府。住所地:湖南省长沙市望城区雷锋北大道1688号。

法定代表人范焱斌,区长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省长沙市人民政府。住所地:湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。

法定代表人胡忠雄,市长。

再审申请人程友田因诉被申请人湖南省长沙市望城区人民政府(以下简称望城区政府)及长沙市人民政府(以下简称长沙市政府)撤销国有土地使用证及行政复议一案,不服湖南省高级人民法院于2017年10月18日作出的(2016)湘行终1309号行政判决,向本院申请再审。本院于2018年7月10日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2008年12月20日,望城县人民政府给程友田颁发望国土建字第0005263号《个人建房用地许可证》。2009年8月24日,望城县规划管理局向程友田颁发建字第2009639号《建设工程规划许可证》、望规地字第2009589号《建设用地规划许可证》。2010年7月15日,程友田申请土地确权登记,申请办理国有划拨土地使用权证。经相关部门实地调查、审批,望城县人民政府于2010年11月2日作出望国有划拨(2010)字第022号《望城县人民政府建制镇集镇城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书》(以下简称22号划拨决定),决定书记载宗地审核情况为:“1.法律依据:该宗土地位于望城县××镇××路××号,土地利用现状图斑508-1号,依据《中华人民共和国城市规划法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第六条、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第三条、第十四条规定、建设部第44号令第3条,该宗土地属于建制镇城镇国有建设用地。2.用地情况:程友田户主于2008年12月经望城县人民政府批准办理个人建房用地许可证,用地面积140平方米,测绘队实测140平方米。3.审查结论:经高塘岭国土资源中心所现场调查公示,该用地位置、面积准确,可能性无争议,用地符合高塘岭建制镇集镇建设规划、土地利用总体规划、长沙市政府第19号令第18条,建议呈报县人民政府依法审查确认其国有土地权属,并按划拨国有土地使用权方式,为程友田同志办理划拨土地使用权初始登记。注:建制镇集镇土地利用现状图斑为1997年全国第一次土地详查数据;整村、整组转户的按《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条申报;本审批单在进窗前申报完毕。”2010年11月30日,望城县人民政府向程友田颁发望国用(2010)字第××号《国有土地使用证》(以下简称第××号国有土地证),该证记载内容:土地使用权人为程友田,坐落于望城县××镇××路××号,地类(用途)为住宅用地,使用权类型为国有划拨,使用权面积为140平方米。2014年3月26日,湖南省人民政府作出(2014)政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》(以下简称521号审批单),主要内容:“申请用地单位为长沙市望城区国土资源局,被用地单位为长沙市望城区高塘岭街道裕农村、喻家坡街道原佳村、喻家坡社区,建设项目名称为旺旺路城市综合体项目扩征用地,申请用地总面积为0.7742公顷,其中征收耕地、林地、其他农用地合计面积0.3168公顷,征收建设用地0.4574公顷,备注内容是“征地补偿标准根据湘政发(2012)46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》实施。”程友田持有的第××号国有土地证项下土地,位于521号审批单所附征地红线图范围内。2014年10月9日,望城区政府向程友田作出《撤销第××号国有土地证告知书》,认为颁发给程友田第××号国有土地证,错误将集体土地登记为国有土地,将拟作出的行政处理决定的事实、理由及陈述、申辩和听证的权利告知程友田。2014年12月5日,望城区政府向程友田送达《听证通知书》。2014年12月26日,望城区政府召开听证会,听取程友田的陈述和申辩意见。2015年4月1日,望城区政府作出望府案土字(2015)26号《行政处理决定书》(以下简称26号处理决定),主要内容:“经查明,程友田于2008年12月20日办理望国土字第0005263号《个人建房用地许可证》,2009年12月15日程友田以该用地许可证申请土地登记,向原望城县国土管理局提交《土地登记申请书审批表》。经地籍调查,实地测量,程友田取得第××号国有土地证。另查明,程友田取得的第××号国有土地证所载地块,位于原××镇××路××号,系农民集体所有的土地。该证用地未依法办理土地征收审批手续,无用地审批单、红线图,无合法国有土地权属来源。本府认为,未经法定程序,土地权属性质不得随意变更。程友田第××号国有土地证所载地块未实施征收,无用地审批单和红线图,土地权属性质实际并未发生改变,该证的土地权属认定错误,应予撤销。如撤销程友田第××号国有土地证,对其合法权益造成实际损失的,按照望城区政府区长办公会议(2014)49号会议纪要确定的标准进行补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第八、十二条,《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款规定,决定撤销程友田持有的第××号国有土地证。如不服本决定,可在收到本决定书之日起六十日内向长沙市政府申请行政复议或在三个月内向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。”程友田不服,申请行政复议。2015年6月26日,长沙市政府作出长政复决字(2015)第328号行政复议决定(以下简称328号复议决定),维持26号处理决定。2015年7月22日,程友田提起本案行政诉讼,请求撤销26号处理决定和328号复议决定。另查明,2011年6月,长沙市望城县撤县设区,长沙市望城县人民政府变更为长沙市望城区人民政府。

长沙市中级人民法院(2015)长中行初字第00313号行政判决认为,程友田房屋所在地的土地性质至2014年仍是农民集体所有,但望城区政府于2010年在该集体土地上为程友田办理了第××号国有土地证,明显违法。望城区政府26号处理决定以第××号国有土地证所载地块权属来源认定错误,审批程序和审批手续不到位为由,根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十二条,《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款规定,撤销第××号国有土地证是正确的。程友田在当时特定的法制环境和特定历史背景下取得国有土地使用证,其信赖利益应予保护,但此系另一法律关系,可通过其他合法途径予以解决。长沙市政府作出328号复议决定维持26号处理决定,程序合法,事实清楚,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回程友田的诉讼请求。程友田不服,提起上诉。

湖南省高级人民法院(2016)湘行终1309号行政判决认为,程友田在未办理土地使用权属变更登记的情况下,取得的第××号国有土地证权,属来源不合法。望城区政府对其错误登记行为予以自行纠正,作出26号处理决定,并无不当。望城区政府在作出处理决定时,告知程友田,若合法权益造成损失的,按照望城区政府区长办公会议(2014)49号会议纪要确定的标准进行补偿。鉴于程友田一审诉讼请求未涉及补偿或赔偿问题,其可通过其他合法途径寻求救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定,判决驳回上诉,维持原判。

程友田申请再审称:1.其取得第××号国有土地证经过申请、审批、决定、颁证等一系列程序,系合法取得。2.22号划拨决定证明涉案土地属于国有建制镇国有建设用地,望城区政府未提交证据证明涉案土地系集体土地。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

长沙市政府答辩称:涉案土地原属农村集体土地,未经法定的农用地转用征收程序,土地权属用途不得随意变更。程友田获得第××号国有土地证不符合法律规定,依法应予纠正。请求驳回程友田的再审申请。

望城区政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为,《中华人民共和国土地管理法》第八条规定,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项规定,农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地,属于全民所有即国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条亦规定,因国家建设征用土地,农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口,其未经征用的土地,归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。为进一步明确上述规定的具体含义,2005年3月4日,国务院法制办公室、国土资源部联合发布的国法函(2005)36号《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第(五)项的解释意见》。该行政解释规定,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项规定,是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。根据上述法律和行政解释规定,原属于农村集体经济组织所有的集体土地,只有在被依法征收后,才能变为国有土地。未经土地征收程序,仅仅是规划变更,将农民所在村、组的集体土地纳入城镇规划区范围,农民的农村集体经济组织成员身份整建制转变为城市居民,原属农村集体经济组织所有的集体土地,并不能当然地转变为国有土地。本案中,尽管程友田所在村、组已经整体被纳入高塘岭建制镇集镇规划的城市市区范围,其原来农业人口身份已经转变为城市居民。但是,没有证据证明,在2014年湖南省政府作出521号审批单,决定对程友田所在村、组的集体土地实施征收前,该村、组土地已经被依法征收为国有的事实。2010年望城县政府给程友田颁发第××号国有土地证时,包括程友田使用并颁证的涉案土地在内的村、组土地,性质上都应当是集体所有的土地。给集体所有的土地颁发国有土地使用证,显然不符合法律规定。望城区政府发现违法颁证的事实后,依法自我纠错,告知程友田拟作出撤销颁证行为的事实、理由及陈述、申辩和听证的权利,召开听证会,听取程友田的陈述和申辩意见,依法作出26号处理决定。程友田不服,申请行政复议。长沙市政府依法作出328号复议决定,维持26号处理决定。26号处理决定和328号复议决定,证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。一、二审判决驳回程友田的诉讼请求,并无不当。程友田主张,第××号国有土地证经过申请、审批、决定、颁证等一系列程序,合法取得,且22号划拨决定证明涉案土地属于建制镇国有建设用地。但是,涉案土地原属集体所有,且未经征收程序依法征收为国家所有。根据国法函(2005)36号文及相关法律、法规规定,未经征收程序的原集体土地,即便划归城镇规划区范围内、农村村民身份变为城镇居民,原集体土地的性质仍然不能改变。2010年望城区政府给集体所有的土地颁发国有土地使用证,当然不合法。22号划拨决定仅仅是颁发第××号国有土地证的程序之一,望城区政府撤销第××号国有土地证行为,实质上已经否定22号划拨决定的效力。程友田以22号划拨决定,来否定被诉26号处理决定关于涉案土地属于集体所有土地的事实认定,理由不能成立。

综上,程友田的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回程友田的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  熊俊勇

审判员  刘艾涛

二〇一八年十一月二十六日

法官助理    黄宁晖

书记员    陈清玲

 



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