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浙江高院裁判:村委会受理宅基地申请行为属于行政行为

【裁判要旨】

村民委员会虽不是行政机关,但其依照《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定在农村村民住宅用地审批过程中作出的是否受理申请、出具是否通过意见等行为,可以认定系依据地方性法规授权履行行政管理职责的行为,故依法可以成为行政诉讼的被告。

【裁判文书】

浙江省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)浙行再47号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)周红英,女,1986年4月16日出生,汉族,住遂昌县,现住宁波市江东区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会,住所地遂昌县三仁畲族乡高碧街村。

负责人陈文龙,村委会主任。

再审申请人周红英因与被申请人遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会请求撤销建房审查意见一案,不服浙江省丽水市中级人民法院于2018年10月11日作出的(2018)浙11行终135号行政裁定,向本院申请再审。本院经审查后于2019年6月21日作出(2019)浙行申162号行政裁定,对本案提起再审。2019年8月16日,本院依法对本案立案再审,并依法组成合议庭进行审理,现已审理终结。

一审浙江省松阳县人民法院经审理查明,周红英系遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民,2018年4月8日,周红英向遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会提交了农村私人建房用地申请表、农户申请建房用地资格审查表,申请农户户主周红英的农户申请建房用地资格审查。遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会于2018年4月18日对周红英作出“按村规民约之规定,村委会研究决定不同意申请”的审查意见。周红英不服,向法院提起行政诉讼。

一审法院认为,本案争议的焦点是原告周红英是否符合农户申请建房用地资格的争议问题。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条:农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准及根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条:涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理中的第(六)项宅基地的使用方案之规定。本案中,对周红英的农户申请建房用地资格审查属村集体组织行使自治权的内部事务行为。周红英就遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会对其的农户申请建房用地资格的审查意见提起行政诉讼,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合条件中的第(四)项的条件,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。为此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回周红英的起诉。

周红英不服,上诉至二审法院丽水市中级人民法院。

二审法院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。

二审法院认为,《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定:农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。可见,村规民约的制定属于村民自治范围。本案中,遂昌县三仁畲族乡高碧街村经村民会议表决通过《村规民约》,其中第十四条规定建房资格审查最终须经村民代表会议通过,不能仅由村民委员会讨论通过。因此,案涉建房用地资格的审查事项属于村集体经济组织行使自治权的范畴。一审法院以此认定本案不属于行政诉讼受案范围,裁定驳回周红英的起诉,并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

再审申请人周红英申请再审称:一、原一、二审法院的裁定认定事实不清、适用法律错误、结果错误。1.关于申请时间,再审申请人父亲代为申请的时间是和全体村民申请的时间一致的,只因村委会和乡政府口头予以否定建房资格,所以未予填写申请表,而只有村委会认为有建房资格的人填写上报了申请表。再审申请人提出书面申请,且是经过向县政府投诉才得以拿到申请表填写,而村委会拒绝填写审查意见,经过诉讼才签署了不同意并直接把表格退回再审申请人。从不给建房申请表、拒绝签署审查意见可证明非因本人不申请。2.2017年4月4日版本的村规民约中的“女儿未婚未满35周岁不予审核建房”无效,故应恢复到本人提出申请的时候重新审核建房申请并上报,而非待村委会出台可以否定本人建房申请条款的村规民约后再来审核本人建房申请。3.村委会未按照规定的审核程序进行审核,而是直接否定申请人的建房资格,不予召开村民代表会议,也不上报申请至乡政府。4.三仁乡庙下小区安置地块是政府发起的地质灾害避让搬迁安置工程,由乡政府选址、规划,专用来安置上田和尖山寺村的地质灾害搬迁户的,不是村委会基于村民自治自发征来安置我村村民的,更非村委会成员私人地块。5.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第二十四条规定,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。根据浙江省高级人民法院(2010)浙行再字第1号行政判决书,村委会可以是行政诉讼被告。根据《中华人民共和国土地管理法》,村委会享有对村民是否获准审批宅基地的初步审查职责,法律赋予村委会的仅为宅基地审批过程中的初步审查职责,村委会的决定直接否定了再审申请人的建房用地申请资格,超越职权范围。综上,请求本院:1.依法撤销丽水市中级人民法院(2018)浙11行终135号行政裁定;2.判决撤销遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会建房审查意见,重新审核同意并上报再审申请人的建房用地申请。

被申请人遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会未提交答辩意见。

本院查明,2017年9月29日,周红英向浙江省遂昌县人民法院提起民事诉讼,请求判令村委会停止侵权行为,重新依法公平公正地审核其的建房申请。浙江省遂昌县人民法院于2017年10月9日作出(2017)丽遂民受初字第1号民事裁定,对周红英的起诉不予受理。该民事裁定载明,农村集体组织成员申请农村宅基地使用权,应向该村民委员会申请,并经乡、镇人民政府审核,由县级人民政府批准。故宅基地使用权的审批属于行政许可的范畴,因宅基地使用权的审批发生纠纷,应由相关政府行政部门处理,现周红英要求法院依法判令村委会停止侵权行为,重新依法公平公正地审核其的建房申请的诉讼请求,不属于人民法院民事诉讼的受案范围。

本院认为:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定:“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定:“农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。”根据上述规定,村民委员会虽不是行政机关,但其依照《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定在农村村民住宅用地审批过程中作出的是否受理申请、出具是否通过意见等行为,可以认定系依据地方性法规授权履行行政管理职责的行为,故依法可以成为行政诉讼的被告。具体到本案中,被申请人遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会针对再审申请人周红英的建房用地申请,于2018年4月18日作出“按村规民约之规定,村委会研究决定不同意申请”的意见,周红英对上述意见不服,以遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会为被告提起诉讼,具有法律依据。另,根据已查明的事实,再审申请人周红英曾就村委会不同意其建房申请的行为提起民事诉讼,人民法院以不属于民事诉讼受案范围为由裁定不予受理,故从权利救济的角度,对再审申请人周红英提起的涉案行政诉讼,亦应予以审理。综上,一、二审法院裁定驳回周红英的起诉和上诉,适用法律错误,依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第(三)项之规定,裁定如下:

一、撤销浙江省丽水市中级人民法院于2018年10月11日作出的(2018)浙11行终135号行政裁定;

二、撤销浙江省松阳县人民法院于2018年7月27日作出的(2018)浙1124行初40号行政裁定;

三、指令浙江省松阳县人民法院继续审理本案。

本裁定为终审裁定。

审判长  危辉星

审判员  刘家库

审判员  徐亮亮

二〇一九年十二月三日

法官助理  穆咏梅

书记员  刘 芳



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