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最高法院案例:拒绝发放赔偿款,是否属于行政诉讼的受案范围

【裁判要旨】

因康菲公司漏油事故造成海面污染,给中国渔业养殖户造成巨大损害。为充分保障受损渔业养殖户的合法权益,简化赔偿程序,提高赔偿效率,中国政府代表受损失渔业养殖户与康菲石油公司就污染损失赔偿问题进行谈判。中国政府受托谈判行为,是行使平等民事主体之间民事权利的行为。达成赔偿协议后,康菲公司将赔偿款缴付中国政府,有关绥中县渔业养殖户的赔偿款发放工作,辽宁省海洋与渔业厅交绥中县政府办理,并由绥中县渔业局具体负责实施。绥中县政府制定赔偿款发放规则,绥中县渔业局确定受污染养殖户及其赔偿款数额、实施发放赔偿款的行为,是接受上级行政机关的指令,根据行政管理职权,履行交办事项的行为,属于依职权行使行政权的行政行为。绥中县政府和绥中县渔业局拒绝向李光发放赔偿款,直接影响其财产权益,属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2015)行提字第35号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李光。

委托代理人夏立东,辽宁东鸣律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)辽宁省绥中县人民政府。住所地:绥中县中央路一段十二号。

法定代表人李树存,县长。

委托代理人赵会,辽宁省绥中县人民政府法制办公室复议应诉科科长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)辽宁省绥中县海洋与渔业局。住所地:绥中县和平街西段八号。

法定代表人薛庆丰,局长。

行政负责人李文凯,辽宁省绥中县海洋与渔业局副局长。

委托代理人杨芳,辽宁省绥中县海洋与渔业局综合法规科工作人员。

再审申请人李光因诉被申请人辽宁省绥中县人民政府(以下简称绥中县政府)、辽宁省绥中县海洋与渔业局(以下简称绥中县渔业局)发放污染赔偿款一案,不服辽宁省高级人民法院于2015年9月23日作出的(2015)辽行终字第00192号行政裁定,向本院申请再审,本院于2015年12月11日作出(2015)行监字第1982号行政裁定,提审本案,并于2015年12月16日立案,依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

大连海事法院(2015)大海行初字第8-1号行政裁定(以下简称一审裁定)认为:依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及第六条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。绥中县政府与辽宁省海洋与渔业厅约定,由绥中县政府负责污染赔偿款的发放、绥中县渔业局具体实施发放的行为,均不属于行政机关在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为。本案不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,裁定驳回李光的起诉。

辽宁省高级人民法院(2015)辽行终字第00192号行政裁定(以下简称二审裁定)认为:绥中县政府负责发放污染赔偿款、绥中县渔业局具体实施发放的行为,并非法律、法规赋予行政机关的行政管理职责,李光的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围,一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

李光申请再审称:1、本案属于行政诉讼受案范围。绥中县政府制定并实施海域污染赔偿款发放标准和范围的行为,是对李光增设权利义务的行政行为;绥中县渔业局履行发放赔偿款的行为是一种既有民事又有行政的受托行为,是可诉的行政行为。2、一、二审认定事实不清。李光在康菲溢油污染期间,既实际养殖又合法持证,符合取得污染赔偿款的条件,绥中县渔业局拒绝将赔偿款发放给李光错误。3、本案已经生效民事裁定认定为行政案件,二审裁定驳回起诉错误。请求:撤销一、二审裁定,指令大连海事法院继续审理。

绥中县政府答辩称:1、李光不符合康菲溢油事故赔偿款发放的条件,无权请求发放赔偿款。2、本案不属于行政诉讼的受案范围。绥中县渔业局是受绥中县政府的委托代为发放赔偿款,不属于在行政管理活动中行使行政职权的行政行为。

绥中县渔业局答辩意见与绥中县政府一致。

经审理查明,2011年6月,康菲石油公司蓬莱19-3油田溢油事故污染到中国海域,绥中县海水养殖区域也在受污染范围内。事故发生后,农业部代表受损失的渔业养殖户与康菲石油公司进行谈判,达成赔偿协议,康菲公司将赔偿款缴付中国政府,由中国政府负责赔偿款的发放工作。有关绥中县渔业养殖户的损失赔偿款发放工作,辽宁省海洋与渔业厅交由绥中县政府负责。2012年6月26日,绥中县政府作出绥政发(2012)67号《关于印发绥中县蓬莱19-3溢油事故赔偿补偿工作实施方案的通知》,指定绥中县渔业局具体负责养殖户损失申报审查和赔偿款发放工作。李光作为受损养殖户,申报了损失赔偿,并通过初审。在领取赔偿款之前,李光将海域使用证转让给案外人唐祯兴,并将海域使用证原件交给了唐祯兴,但未办理海域使用证过户登记手续。在领取赔偿款时,因未能出具海域使用证原件,绥中县渔业局拒绝向李光支付赔偿款。李光遂以绥中县渔业局为被告,提起民事诉讼,请求判令绥中县渔业局发放赔偿款。案件审理中,绥中县人民法院依职权追加唐祯兴为第三人,并于2013年11月20日作出(2013)绥民前卫初字第00046号民事判决,责令绥中县渔业局将康菲石油公司支付的赔偿款333737.00元发放给李光。唐祯兴上诉,葫芦岛市中级人民法院于2014年7月9日作出(2014)葫民一终字第00027号民事裁定,以该案不属于民事诉讼受理范围为由,裁定撤销一审民事判决,驳回李光的起诉。李光申请再审,辽宁省高级人民法院以相同理由,驳回其再审申请。李光提起本案诉讼。

本院经审理认为,本案焦点问题有二项:1、绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的行为是否是行政行为,是否属于行政诉讼受案范围;2、一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触是否应予以纠正。

一、关于发放赔偿款的行为性质问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说,公民、法人或者其他组织认为侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政行为,属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,因康菲公司漏油事故造成海面污染,给中国渔业养殖户造成巨大损害。为充分保障受损渔业养殖户的合法权益,简化赔偿程序,提高赔偿效率,中国政府代表受损失渔业养殖户与康菲石油公司就污染损失赔偿问题进行谈判。中国政府受托谈判行为,是行使平等民事主体之间民事权利的行为。达成赔偿协议后,康菲公司将赔偿款缴付中国政府,有关绥中县渔业养殖户的赔偿款发放工作,辽宁省海洋与渔业厅交绥中县政府办理,并由绥中县渔业局具体负责实施。绥中县政府制定赔偿款发放规则,绥中县渔业局确定受污染养殖户及其赔偿款数额、实施发放赔偿款的行为,是接受上级行政机关的指令,根据行政管理职权,履行交办事项的行为,属于依职权行使行政权的行政行为。绥中县政府和绥中县渔业局拒绝向李光发放赔偿款,直接影响其财产权益,属于行政诉讼的受案范围。一、二审法院以“不属于行政诉讼的受案范围”为由,裁定不予受理,适用法律错误,依法应予纠正。

二、本案一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触的问题

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中,(2014)葫民一终字第00027号生效民事裁定认为,绥中县政府制定赔偿款发放标准、绥中县渔业局发放赔偿款的行为,是依附在行政权力之下的职权行为,与赔偿请求人之间的主体地位不平等,不属于民事案件受案范围,据此驳回李光提起的民事诉讼。李光根据生效民事裁定,提起本案行政诉讼。在生效民事裁定已经将绥中县政府、绥中县渔业局的行为定性为行政行为,驳回李光的民事诉讼起诉,生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下,一、二审又以“本案不属于行政诉讼的受案范围”为由,裁定驳回李光的起诉,与生效的民事裁定相抵触。即便本案一、二审认为李光请求绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的诉讼应当属于民事诉讼的理由成立,也应当中止本案审理,通过审判监督程序,撤销生效民事裁定后,才能裁定驳回李光的起诉。一、二审裁定违反司法解释规定,审判程序违法,依法应予纠正。

综上,绥中县政府和绥中县渔业局接受上级政府的指令发放赔偿款的行为,属于行使职权的行政行为,一、二审行政裁定认为该行为不是行政行为,不属于行政诉讼受案范围,驳回李光的起诉不当,且与生效民事裁定直接相抵触,适用法律错误,依法应予以纠正。李光起诉符合法定起诉条件,依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定,裁定如下:

一、撤销辽宁省高级人民法院(2015)辽行终字第00192号行政裁定、撤销大连海事法院(2015)大海行初字第8-1号行政裁定;

二、指令大连海事法院继续审理。

审 判 长 郭修江

审 判 员 高 珂

审 判 员 汪国献

 

二〇一五年十二月二十五日

法官助理 陆 阳

书 记 员 战 成



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