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最高法判例:中级法院经审查发现被告不适格,并发现应由基层法院管辖的适格被告,该如何处理?

裁判要点

1.推定强拆主体的较大可能性标准及街道办的独立行政主体身份。在没有行政机关及其工作人员自认该行政行为的情况下,只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性,在立案环节即可先予认可被告适格,立案后由审判部门审查。街道办作为派出机关,属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体,具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。由于当事人提供的指挥部发布的公开信等证据,仅能证实由区政府成立的指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为,不能证明其实施了被诉强制拆除行为,因此,推定街道办为被诉强拆行为的实施主体,进而认定被告适格,于法有据。

2.中级法院经审查发现被告不适格,并发现了应由基层法院管辖的适格被告,当如何处理。本案的适格被告应当是街道办,而不应为区政府,当事人以区政府为被告提起本案诉讼属于被告不适格。中级法院经审查发现上述情形,本应告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的,可以裁定驳回起诉;如果原告经释明同意变更被告的,则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而,中级法院迳以原告不能证明被诉行为系区政府所为为由予以驳回,理由显有不当。鉴于法院未告知变更被告并不妨碍当当事人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼,且虑及当事人主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济,因本案耽误的时间可不计算在起诉期限之内。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院
 

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申5472号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):张振强,男,1971年5月28日出生,汉族,住山东省济南市历城区。

委托诉讼代理人:周涛,北京在明律师事务所律师。

委托诉讼代理人:陈晨,北京在明律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省济南市历城区人民政府。住所地:山东省济南市历城区山大北路47号。

法定代表人:刘科,山东省济南市历城区人民政府区长。

原审第三人:山东省济南市历城区华山街道东杨家庄村民委员会。住所地:山东省济南市历城区华山街道东杨家庄。

法定代表人:谷红满,山东省济南市历城区华山街道东杨家庄村主任。

再审申请人张振强因与被申请人山东省济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)行政强制一案,不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终1469号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员罗霞、审判员王海峰参加的合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

张振强申请再审称:历城区政府是法定的土地及房屋征收实施主体。华山片区开发建设项目一直由历城区政府负责实施,无论是华山指挥部、华山街道指挥部、华山街道办、还是村委会具体实施拆除房屋的行为,均应视为历城区政府委托其实施,应由历城区政府承担拆除涉案房屋的法律责任。二审法院未对其二审时提交的证据组织质证违反法定程序。

本院经审查认为,本案的争议焦点是再审申请人张振强认为被申请人历城区政府系强制拆除涉案房屋的责任主体,并以其为被告提起诉讼,是否符合法定起诉条件。

本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。在没有行政机关及其工作人员认领该行政行为的情况下,只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性,在立案环节即可先予认可被告适格,立案后由审判部门继续审查。本案中,被诉强拆行为发生之前,历城区政府已就相关土地征收项目的启动和实施做了前期工作,且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《山东省土地征收管理办法》等相关规定,历城区政府的确对本行政区域内的土地征收工作负有职责,其作出被诉强拆行为的可能性较大,故此,对于再审申请人以历城区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼,人民法院立案部门先予受理并交由审判部门审理并无不当。

按照《山东省土地征收管理办法》第五条规定,历城区政府对案涉土地征收工作负有全面责任,其中的具体工作究竟是由自己实施,还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施,可根据实际情况进一步明确。本案中,历城区政府提交的2017年4月1日华山街道指挥部出具的情况说明等文件,可以证实区、街道两级指挥部的设立情况以及两级指挥部的职责分工情况。按照该文件确定的工作分工,拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施。由此可知,历城区政府在其权限范围内,已将案涉土地征收项目的强拆工作交由华山街道办负责实施。而华山街道办作为历城区政府的派出机关,属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体,具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在此情况下,由于张振强提供的华山指挥部发布的公开信等证据,仅能证实由历城区政府成立的华山指挥部对被拆迁片区群众实施了征收拆迁政策的宣传告知行为,不能证明其实施了被诉强制拆除行为,因此,推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体,进而认定被告适格,于法有据。在另案涉及同一征收项目房屋强拆的行政诉讼中,(2017)鲁行终1768号行政判决书已经确认,华山街道指挥部实施了拆除杨万明位于济南市××街道办事处××家园村房屋的行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定,上述生效裁判文书确认的事实,可以作为定案依据,故此,推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体,进而认定被告适格,在事实层面上亦可得到相应的印证。

综上,本案的适格被告应当是华山街道办,而不应为历城区政府,张振强以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。一审法院经审查发现上述情形,本应按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款之规定(《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条规定仍予保留),告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的,可以裁定驳回起诉;如果原告经释明同意变更被告的,则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而,一审法院迳以原告不能证明被诉行为系历城区政府所为为由予以驳回,理由显有不当。二审法院裁定维持一审裁定,亦为不当,本院予以纠正。鉴于原审法院未告知变更被告并不妨碍再审申请人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼,且虑及张振强主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济,本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内,在其诉权未因原审裁定而丧失的情况下,本案无提起审判监督程序纠正之必要。此外,再审申请人在二审时提交的济历城政字(2013)33号《济南市历城区人民政府关于成立济南市历城区华山街道片区开发建设指挥部的批复》欲证实的事实属于一审法院已经认定的事实,二审法院未针对该证据组织质证并不违反法定程序。再审申请人就此提出的再审理由不能成立,本院不予支持。

综上,张振强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回张振强的再审申请。

审判长  梁凤云

审判员  罗 霞

审判员  王海峰

二〇一八年九月三十日

书记员  申泽斌



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