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最高法判例:危房认定及拆除行为的合法性审查

☑ 裁判要点

《城市危险房屋管理规定》第五条规定,建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。第六条规定,市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构,负责房屋的安全鉴定。第九条第四项规定,对整幢危险且无修缮价值,须立即拆除的房屋被鉴定为危险房屋的,可整体拆除。第十一条第二款规定,经鉴定属危险房屋的,鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书。本案中,鉴定机构出具《房屋安全鉴定报告》,认定涉案房屋整幢危险,无修缮价值,须立即拆除。据此,行政机关在履行了征求利害相关人意见、制定拆除实施方案、张贴公示危房通知、召开听证会、发布通告、催告等程序后,对涉案房屋进行整体拆除符合法律规定,当事人请求确认拆除行为违法没有事实根据和法律依据。


 

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申2336号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈守才,男,1955年9月12日生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府。住所地:黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区卜奎南大街432号。

原审第三人黑龙江省齐齐哈尔博大房地产开发有限公司。住所地:黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区民富乐园2号楼3单元101室。

原审第三人陈守忠,男,1951年10月4日生,汉族,住黑龙江省大兴安岭地区。

原审第三人陈守林,男,1964年10月13日生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区。

原审第三人陈守荣,女,1967年2月5日生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区。

原审第三人陈振国,男,1972年5月4日生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区。

原审第三人陈振辉,男,1978年5月18日生,汉族,住黑龙江省大兴安岭地区。

原审第三人陈振宇,男,1979年11月11日生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市铁峰区。

原审第三人石艳霞,女,1954年9月23日生,汉族,住黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯区。

再审申请人陈守才因诉被申请人黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府(以下简称龙沙区政府)、原审第三人黑龙江省齐齐哈尔博大房地产开发有限公司(以下简称博大公司)、陈守忠、陈守林、陈守荣、陈振国、陈振辉、陈振宇、石艳霞房屋行政强制一案,不服黑龙江省高级人民法院(2017)黑行终256号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

齐齐哈尔市中级人民法院一审查明,齐齐哈尔市龙沙区民航小区2、3号楼始建于1994年,2000年停工,期间有多家公司先后参与投资开发、建设、施工和销售,造成该楼房重复抵押,重户严重,大部分购房户无法入住,形成烂尾楼。2013年6月6日,齐齐哈尔市人民政府(以下简称齐齐哈尔市政府)成立工作组解决该烂尾楼。2014年4月1日,该工作组发布《民航小区2、3号楼拟定回迁及退房款人员名单》,并进行公布。陈守才及陈守忠、陈守林、陈守荣、陈振国、陈振辉、陈振宇、石艳霞为民航小区3号楼拟回迁安置人员。由于该小区重复销售等情况致使购房户无法正式入户及办理相关手续。民航小区3号楼闲置多年,给周围居民日常生活造成了极大的安全隐患,龙沙区政府委派南航街道办事处向齐齐哈尔市房屋安全管理鉴定站申请对民航小区3号楼房屋安全进行鉴定。2014年8月14日,齐齐哈尔市房屋安全管理鉴定站出具《房屋安全鉴定报告》及《危险房屋通知书》,民航小区3号楼被鉴定结论为:“所鉴定房屋安全性登记综合评价为Dsu级,即严重影响整体承载的鉴定单元,必须立即采取解危加固措施或拆除。”处理意见为:“民航3号房屋存在的问题已严重影响房屋承载能力,已产生失稳破坏,必须立即停止使用或拆除,并在危险构件下方设置警示标志,以防塌落伤人。”根据鉴定报告及危险房屋通知单,龙沙区政府委派相关部门对该小区采取相应的防护措施。龙沙区政府依据《民航小区2、3号楼拟定回迁及退房款人员名单》向涉及3号楼的88人征求意见,其中利害相关人中有73人同意拆扒民航小区3号楼,比例占82.95%,占绝大多数,龙沙区政府决定对民航小区3号楼实施拆除。2015年7月8日,龙沙区政府为了确保不出现安全事故,保障利害相关人及周边群众的人身安全,依据《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》,制定《龙沙区民航小区3号楼拆除实施方案》,成立危楼拆除工作领导小组,并将《危险房屋通知书》进行张贴。2015年8月5日,组织召开民航小区3号楼危楼拆除听证会,相关部门工作人员、人大代表、政协委员及包括陈守才在内的民航小区3号楼利害相关人员代表参加了会议。2015年8月7日,龙沙区政府发布通告,告知利害相关人员如有异议,可通过司法程序主张权利,自通告发布之日起三日后予以拆除,并要求住户尽快搬离。2015年8月10日,龙沙区住房和城乡建设局及城市管理局给陈守才及陈守忠等7人下发了及时搬出通知。2015年8月13日,龙沙区政府组织相关部门对民航小区3号楼予以拆除。后博大公司在该地点新建了楼房。陈守才于2016年2月3日提起诉讼,要求确认拆除行为违法,并要求为其安置住房。

齐齐哈尔市中级人民法院一审判决认为,《城市危险房屋管理规定》第二十六条规定:“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门可依据本规定,结合当地情况,制定实施准则,经同级人民政府批准后,报上级主管部门备案。”依据上述规定,经黑龙江省人大批准,齐齐哈尔市人大于2011年8月18日发布了《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》,齐齐哈尔市地区城市房屋安全管理工作应当遵循《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》。

《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》第三十条第四款规定:“所有权不清或者房屋所有权人下落不明的房屋有前款规定情形之一的,房屋所在地的县(市)、区房屋安全行政主管部门应当采取相应的防护措施排除隐患”。涉案民航小区3号楼始建于1994年,后多家公司参与投资开发、建设、施工、销售,造成该楼重复抵押、重复销售,至该楼拆除前,尚未有购房户取得房屋所有权证。因此,龙沙区政府作为房屋安全行政主管部门有权采取措施排除隐患。《城市危险房屋管理规定》第九条第四项规定:“整体拆除,适用于整幢危险且无修缮价值,须立即拆除的房屋。”第十一条第二款规定:“经鉴定属危险房屋的,鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书;属于非危险房屋的,应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限,一般不超过一年。”2014年8月14日,齐齐哈尔市房屋安全管理鉴定站出具了《房屋安全鉴定报告》认为必须立即停止使用或拆除。根据上述鉴定报告及处理意见,民航小区3号楼整幢危险,无修缮价值,须立即拆除。拆除前,龙沙区政府征求民航小区3号楼利害相关人意见后,制定了拆除实施方案,并将危房通知进行了张贴公示。组织召开听证会后发布通告,告之利害相关人采取行政强制措施的理由、依据以及利害相关人如有异议可通过司法程序主张权利等内容。搬离通告发布期限届满后对利害相关人进行了催告。据此,龙沙区政府拆除民航小区3号楼的行政行为程序合法。

《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》第三十四条规定:“房屋所有权人、使用人以及各相关部门应当配合房屋安全行政主管部门进行房屋安全管理。因危险房屋采取排险措施需要房屋所有权人或使用人临时迁出的,房屋所有权人或者使用人应当及时迁出。”根据上述规定,陈守才应当配合龙沙区政府采取排险措施,及时迁出。

关于陈守才要求龙沙区政府给其回迁安置的问题,因龙沙区政府拆除民航小区3号楼行为系排除隐患采取的防护措施,其采取措施行为符合《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》的规定。因民航小区3号楼在开发过程中存在重复抵押、重复销售等情况,烂尾二十余年,情况较为复杂。齐齐哈尔市政府成立的解决民航小区2、3号烂尾楼工作组发布了《民航小区2、3号楼拟定回迁及退房款人员名单》,对民航小区3号楼利害相关人作出拟回迁安置和拟退房款区分处理,虽该行为是不成熟的行为,但可以证实齐齐哈尔市政府解决民航小区2、3号烂尾楼工作组为维护利害相关人的合法权益制定了保障措施。陈守才对此如有异议,可向相关部门主张权利,协商解决。陈守才要求法院依据《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法补充规定》安置房屋,无法律依据,不予支持。陈守才无证据证明2014年3月28日博大公司将民航小区3号楼三层以下部分阳台捣毁,故陈守才等主张博大公司拆除行为违法的理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回陈守才的诉讼请求。

陈守才不服,向黑龙江省高级人民法院提起上诉。

黑龙江省高级人民法院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。

黑龙江省高级人民法院二审判决认为,《城市危险房屋管理规定》第五条规定:“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”第九条第四项规定:“整体拆除,适用于整幢危险且无修缮价值,须立即拆除的房屋。”第十一条第二款规定:“经鉴定属危险房屋的,鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书;属于非危险房屋的,应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限,一般不超过一年。”2014年8月14日,齐齐哈尔市房屋安全管理鉴定站出具的《房屋安全鉴定报告》认定民航小区3号楼整幢危险,无修缮价值,须立即拆除。据此,龙沙区政府可以组织对民航小区3号楼进行拆除。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。”第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。”民航小区3号楼拆除前,龙沙区政府征求该楼利害相关人意见后,制定了拆除实施方案,并将危房通知进行了张贴公示。组织召开听证会并告知利害关系人陈述、申辩的权利,后发布通告,告知利害相关人采取行政强制措施的理由、依据以及利害相关人如有异议可通过司法程序主张权利等内容。搬离通告发布期限届满后对利害相关人进行了催告。龙沙区政府拆除民航小区3号楼的行政行为符合法律规定,程序合法。需要指出的是,《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》第二条规定:“本条例适用于本市城市规划区范围内已经建成并且交付使用房屋(以下简称房屋)的安全管理。”因民航小区3号楼未建成并交付使用,故拆除该楼的行为不应适用该条例,一审法院适用本条例审理属于适用法律不当。

关于回迁安置的问题。因龙沙区政府依据《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》的相关规定拆除民航小区3号楼,故不应按《城市房屋征收补偿条例》及《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法补充规定》的相关规定进行安置补偿。民航小区3号楼在开发过程中存在重复抵押,重复销售等情况,烂尾二十余年,情况较为复杂。齐齐哈尔市政府已成立工作组,对利害相关人作出拟回迁安置和拟退房款区分处理,虽该行为是不成熟的行为,但陈守才等人可以向齐齐哈尔市政府主张自己的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

陈守才申请再审称:齐齐哈尔市房屋安全鉴定站出具的《房屋安全鉴定报告》和齐齐哈尔市政府作出的《民航小区2、3号楼拟定回迁及退房款人员名单》均不具有合法性,一、二审判决认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

本院经审查认为,《城市危险房屋管理规定》第五条规定,建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。第六条规定,市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构,负责房屋的安全鉴定。第九条第四项规定,对整幢危险且无修缮价值,须立即拆除的房屋被鉴定为危险房屋的,可整体拆除。第十一条第二款规定,经鉴定属危险房屋的,鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书。本案中,2014年8月14日,齐齐哈尔市房屋安全管理鉴定站出具《房屋安全鉴定报告》,认定民航小区3号楼整幢危险,无修缮价值,须立即拆除。据此,龙沙区政府在履行了征求利害相关人意见、制定拆除实施方案、张贴公示危房通知、召开听证会、发布通告、催告等程序后,对民航小区3号楼进行整体拆除符合法律规定,陈守才请求确认龙沙区政府拆除行为违法没有事实根据和法律依据。案涉民航小区3号楼烂尾二十余年,开发过程中存在重复抵押、一房多售等情况,至该楼拆除前,大量购房户无法入住。该3号楼经鉴定为整幢危险,无修缮价值而整体拆除。齐齐哈尔市政府成立工作组,对购房人员进行拟回迁安置和拟退房款区分处理,陈守才被划分为拟回迁安置人员。因此,陈守才请求龙沙区政府依据《齐齐哈尔市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法补充规定》安置房屋,没有事实根据和法律依据。陈守才申请再审的理由不能成立,本院不予支持。

综上,陈守才的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回陈守才的再审申请。

审判长  袁晓磊

审判员  武建华

审判员  潘 杰

二〇一八年七月二十六日

法官助理    陈   默

书记员        宫   傲



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