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第三届全国法院百篇优秀裁判文书(3):夏燕诉长春汽车经济技术开发区管理委员会房屋行政赔偿案

【裁判要旨】

1、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第七条、第三十六条第(八)项的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,因违法行政行为造成财产损害的,受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。另根据行政法的基本原理,行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是行政补偿责任,反之,因违法实施行政行为造成他人损害产生的是行政赔偿责任。一审法院认为“因该房屋现在已被拆除,附属设施及屋内物品、设备等已不存在,不具备鉴定的条件。”“被告应负有按征收补偿程序结合本区征收补偿标准对原告房屋及附属物等进行补偿的责任。”混淆了行政补偿与行政赔偿的法律关系,与前述规定不符,确有不妥,本院予以纠正。同时,应当提出的是,及时并实质解决行政争议、保护公民合法权益是行政诉讼宗旨,人民法院在审理行政赔偿案件中,如果当事人已经提出明确的赔偿请求,通常情况下,无需将受害人的财产损失视为另一法律关系,判决通过征收补偿程序解决,避免增加当事人的诉累,程序空转。

2、确定直接损失的原则和方法。人民法院在审理行政赔偿案件时,要坚持全面赔偿和公平合理的理念,既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒,也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。对于土地、房屋征收过程中的行政赔偿案件,确定受害人的直接损失也即应予赔偿项目和数额时应当秉持的基本计算原则是,赔偿数额至少应不低于依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益,以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤,最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定,在原被告均不能提供有效证据证实违法行为造成的直接损失,且难以对房屋及其他财产损失进行鉴定时,人民法院可以结合在案证据和实际情况,全面、充分考虑当事人的各项损失,在裁判时机成熟情况下,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。

吉林省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)吉行赔终1号

上诉人(一审原告)夏燕,女,1955年8月20日出生,汉族,住吉林省长春汽车经济技术开发区。

委托代理人杨笛,系夏燕女儿。

委托代理人李利,北京京平律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)长春汽车经济技术开发区管理委员会,住所地吉林省长春汽车经济技术开发区东风大街7766号。

法定代表人郝肖峰,主任。

委托代理人宁伟,长春汽车经济技术开发区管理委员会房屋征收经办中心职员。

委托代理人朱海多,吉林上维律师事务所律师。

上诉人夏燕因诉被上诉人长春汽车经济技术开发区管理委员会(以下简称汽开区管委会)房屋行政赔偿一案,不服吉林省长春市中级人民法院(2017)吉01行赔初2号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2018年9月7日公开开庭审理了本案,上诉人夏燕的委托代理人杨笛、李利,被上诉人汽开区管委会的委托代理人宁伟、朱海多到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明,夏燕通过招商引资的形式分别于1996年8月30日、2000年4月25日与长春市东山工业公司签订小区开发用户协议,双方约定夏燕承租村集体的土地建房。夏燕将房屋及附属设施建成后用于出租作饭店及自营养殖、加工等业务。2013年5月16日汽开区管委会将夏燕位于东山村二社的房屋拆除。夏燕于2015年9月16日向一审法院提起行政诉讼,一审法院经审理认为汽开区管委会强制拆除的主要证据不足、程序违法,判决汽开区管委会强制拆除行为违法。2017年2月27日夏燕向汽开区管委会邮寄了行政赔偿申请书,汽开区管委会收到申请后未予答复,2017年6月15日夏燕向一审法院提起行政赔偿诉讼,请求将房屋恢复原状或赔偿房屋经济损失人民币2,321,400.00元及其他各项经济损失人民币1,019,600.00元,合计人民币3,341,000.00元。

一审法院认为,一、关于对夏燕房屋性质的认定。本案夏燕在向汽开区管委会申请行政赔偿及向人民法院提起行政赔偿诉讼前,汽开区管委会的拆除行为因主要证据不足及程序违法已被法院的生效判决确认违法。在没有相关职能部门对夏燕的房屋作出违法建筑认定的情况下,不宜认定夏燕的房屋系违法建筑。二、关于赔偿责任及数额的认定问题,即原被告的举证责任及举证不能的后果的问题。行政赔偿与征收补偿案件不同,行政赔偿的举证责任及举证不能的后果应适用调整行政赔偿案件的相关规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据”;《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定:“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述法律规范的规定,在行政赔偿诉讼中,原告应当就行政行为是否造成损失、具体损失数(金)额(以下统称损失金额)多少承担举证责任。需要强调的是,上述原告就损失金额承担的举证责任,是法律预先规定的而非由法官酌定的,是固定不变的而非可转移的,是客观的举证责任而非主观的举证责任,是结果意义的举证责任而非行为意义的举证责任,是说服法官相信待证事实已达到高度可能性的责任而非推进诉讼进行的责任。易言之,只要原告所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张,且对方又不认可其有关损失金额的主张,法院经调查核实后仍无法准确认定,有关损失金额的案件事实处于真伪不明的状态时,原告将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担其主张得不到法院支持的不利后果。本案审理过程中,夏燕不能提供房屋建造成本、房屋内物品数量和价值及附属设施种类和价值等相关证据,导致合议庭无法对被告提供的拆迁评估结果明细表中的内容是正确还是虚高作出正确判断,也无法通过其他方式计算出房屋等的价值。因此夏燕应承担举证不能的不利后果。其要求按照其赔偿请求的数额进行赔偿的主张,在现有情况下无法得到支持。关于汽开区管委会主张按照拆迁评估结果明细表确定的数额进行赔偿的主张,因该明细表系咨询性估价,该咨询结果仅供征收部门掌握当时资产公允价值的参考,不能作为赔偿确定数额的依据,故对汽开区管委会的此点主张亦不予支持。因该房屋现在已被拆除,附属设施及屋内物品、设备等已不存在,不具备鉴定的条件。汽开区管委会在拆除前也未按法定程序委托评估机构出具有效的评估报告,故汽开区管委会应负有按征收补偿程序结合本区征收补偿标准对夏燕房屋及附属物等进行补偿的责任。三、关于本案的解决方式及救济途径问题。即征收补偿义务与行政赔偿责任同时存在如何解决的问题。在征收补偿过程中,在不能达成补偿协议的情况下,征收部门既有依照法律、法规对补偿具体数额作出结论支付补偿款的义务,也有对因采取强制措施不当给被征收人造成的其他财产损失依法给予行政赔偿的责任。由于征收补偿与行政赔偿的范围有所不同,为保护被征收人的合法权益,不能简单按照行政赔偿的直接损失计算标准计算赔偿数额,被征收人的补偿利益,还应按照征收补偿方案进行计算。对于在诉讼中不能通过举证得出结论的,需要行政机关依照征收补偿程序进行处理的,应责成征收人依照法定程序履行义务。本案中,汽开区管委会应比照征收补偿程序,在前期现场勘查、核算的基础上,通过完成评估或其他方法得出补偿结论。夏燕有权对评估意见申请复估,对补偿结论申请复议或提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决:一、汽开区管委会应于本判决生效之日起60日内,参照征收补偿程序履行对夏燕房屋及附属设施等的补偿问题与夏燕达成补偿协议或依职权作出补偿结论的义务;二、驳回夏燕要求汽开区管委会为其恢复房屋原状或赔偿其房屋及附属设施等各项经济损失人民币3,341,000.00元的诉讼请求。

夏燕上诉称:(一)一审判决事实不清,适用法律错误。一审判决以履行征收补偿义务代替了国家赔偿义务明显不当,正是因为无法达成补偿协议,汽开区管委会非法强拆才引发了本案争议,一审判决相当于将双方重新置于原点,而对于行政行为的违法性视而不见,这样的判决结果不符合国家赔偿法的规定,不具有实际可执行性。(二)案涉房屋面积是确定的,可参照该地块目前房地产的市场价格确定赔偿的数额。请求:1.撤销吉林省长春市中级人民法院(2017)吉01行赔初2号行政判决;2.判决汽开区管委会将夏燕的房屋恢复原状,或赔偿房屋损失共计2,321,400.00元;3.赔偿其他附属设施1,019,600.00元;4.诉讼费由汽开区管委会承担。

汽开区管委会答辩称,根据国家赔偿法的规定,夏燕对于其主张的损失负有举证责任,一审法院在夏燕未能提供任何直接证据的情况下,驳回其诉讼请求符合法律规定。请求驳回上诉,维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。

本院认为,结合一审法院的判决和夏燕上诉的理由,本案争议焦点有二:一是汽开区管委会应当承担行政补偿责任还是行政赔偿责任;二是夏燕的财产损失应当如何确定。

一、本案系行政赔偿法律关系,汽开区管委会就违法强拆行为给夏燕财产造成的损害应当承担赔偿责任。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第七条、第三十六条第(八)项的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,因违法行政行为造成财产损害的,受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。另根据行政法的基本原理,行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是行政补偿责任,反之,因违法实施行政行为造成他人损害产生的是行政赔偿责任。本案中,汽开区管委会2013年5月对案涉房屋实施强拆行为对夏燕财产造成了损害,该强拆行为已被生效行政判决确认违法。依照前述法律规定,夏燕是受害人有赔偿请求权,汽开区管委会是赔偿义务机关,应当承担行政赔偿责任,对夏燕财产造成的损害按照直接损失给予赔偿。一审法院认为“因该房屋现在已被拆除,附属设施及屋内物品、设备等已不存在,不具备鉴定的条件。”“被告应负有按征收补偿程序结合本区征收补偿标准对原告房屋及附属物等进行补偿的责任。”混淆了行政补偿与行政赔偿的法律关系,与前述规定不符,确有不妥,本院予以纠正。同时,应当提出的是,及时并实质解决行政争议、保护公民合法权益是行政诉讼宗旨,人民法院在审理行政赔偿案件中,如果当事人已经提出明确的赔偿请求,通常情况下,无需将受害人的财产损失视为另一法律关系,判决通过征收补偿程序解决,避免增加当事人的诉累,程序空转。

二、关于夏燕财产的直接损失从以下五个方面予以考虑和确定:

(一)确定直接损失的原则和方法。人民法院在审理行政赔偿案件时,要坚持全面赔偿和公平合理的理念,既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒,也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。对于土地、房屋征收过程中的行政赔偿案件,确定受害人的直接损失也即应予赔偿项目和数额时应当秉持的基本计算原则是,赔偿数额至少应不低于依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益,以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤,最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定,在原被告均不能提供有效证据证实违法行为造成的直接损失,且难以对房屋及其他财产损失进行鉴定时,人民法院可以结合在案证据和实际情况,全面、充分考虑当事人的各项损失,在裁判时机成熟情况下,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。

(二)关于案涉房屋及温室的直接损失。参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定,财产不能恢复原状或者灭失的,应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的,可以采用其他合理方式计算损失。本案中,案涉土地因公共利益需要被征为国有,夏燕主张将案涉房屋恢复原状,本院不予支持。在集体土地征收过程中,宅基地上房屋所有权人系本集体组织成员的情况下才具有获得宅基地使用价值和宅基地上房屋居住功能的安置权益。案涉土地系夏燕租赁取得,夏燕主张给予产权调换或按照判决时周边房地产市场价格赔偿2,321,400.00元无法律依据,本院不予支持。但鉴于案涉房屋系夏燕从1996年开始建设并一直用于养殖、租赁,至强制拆除前未经有权机关确定为违法建筑,因此,一审法院认为夏燕就案涉房屋拥有相应补偿权益,并无不当,本院予以确认。参照前述规定,应以强拆行为发生时2013年5月16日作为确定夏燕直接损失也即汽开区管委会应予赔偿金额基数的时点。汽开区管委会一审提供的吉林融创地产估价有限责任公司2012年3月出具的《拆迁评估结果明细表》和吉林省同致诚测绘有限责任公司的测绘表,能够证实案涉房屋包括混合结构的四间附房及一个操作间共计267.05平方米、一间砖木结构房屋39.60平方米,即案涉房屋面积共计306.65平方米,另有一间温室53.94平方米。夏燕主张案涉房屋面积为318平方米,但未提供证据证明,本院不予支持。一审法院认为吉林融创地产估价有限责任公司系汽开区管委会单方确定,且评估结果未依法送达,对评估总价296,032.00元未予采信,并无不当。汽开区管委会在一审时还提供了案涉房屋周边其他被征收人的评估结果和补偿协议,鉴于其中部分房屋与案涉房屋构造和客观情况相似,因此,以与2013年5月16日相近的类似房屋的评估结果作为酌定案涉房屋直接损失的参考依据,更有益于保护夏燕的合法权益。据此,确定:267.05平方米混合结构房屋的赔偿标准为2250元/平方米,汽开区管委会应予赔偿600,862.50元;一间39.60平方米砖木房屋赔偿标准为960元/平方米,汽开区管委会应予赔偿38,016.00元;一间53.94平方米温室赔偿标准为100元/平方米,汽开区管委会应予赔偿5,394.00元。综上,汽开区管委会对案涉房屋及温室应予赔偿644,272.50元。

(三)关于案涉附属设施和室内物品的直接损失。汽开区管委会未能提交强拆时依法采取相关证据保全措施的依据,应承担举证不能的不利后果。夏燕一审时提供了案涉附属设施和室内物品损失清单,包含有围墙、地面等附属设施和电视机、茶几等室内物品,基于正常人的生活经验判断,夏燕主张的附属设施和室内物品绝大部分符合常理,应当给予适当赔偿。结合当地生活消费水平,对于夏燕主张的附属设施和室内物品的直接损失,扣除前述已经确定赔偿数额的53.94平方米温室,其他项目如现金、服饰鞋帽、室内装潢的价格酌情予以适当扣减,本院酌定汽开区管委会对案涉附属设施和室内物品的直接损失应予赔偿220,000.00元。

(四)关于夏燕主张的租房、收益、生产设备等其他损失。如前所述,案涉房屋并非农村宅基地上具有合法证照的房屋,夏燕主张赔偿因强迁产生的租房费用缺乏法律依据,本院不予支持;夏燕未提交案涉房屋被强拆时被用于经营的合法证照,其主张的经营收益损失即使客观存在,也不属于国家赔偿法应予以保护的合法权益,对其该项主张,本院不予支持;夏燕还主张生产设备等损失,但未能提供证据证实生产设备损失真实存在且与强拆行为有因果关系,对其该项主张,本院亦不予支持。

(五)关于利息损失是否属于直接损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定,赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务。本案中,汽开区管委会强拆案涉房屋行为被确认违法后,理应及时履行赔偿义务,尽快支付违法损害赔偿金,以使赔偿金的孳息尽早归于受害人,尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息,则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿,甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于国家赔偿法规定的直接损失范围,应予赔偿。本案中,为体现对汽开区管委会违法行为的惩戒,夏燕相应的利息损失也应给予赔偿,自强拆行为发生时即2013年5月16日起至付清之日止,以864,272.50元基数,按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算。

综上,夏燕的上诉理由部分成立,一审判决适用法律错误,应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第(四)项、第九条第一款、第三十条第(八)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:

一、撤销吉林省长春市中级人民法院(2017)吉01行赔初2号行政判决;

二、长春汽车经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起三十日内,赔偿夏燕各项损失864,272.50元及利息(利息计算方法:自2013年5月16日起至付清之日止,以864,272.50元为基数,按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算);

三、驳回夏燕其他诉讼请求。

本案不收取案件受理费,夏燕在二审期间预交的案件受理费50元予以退还。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。

本判决为终审判决。

审 判 长 孔德岩

审 判 员 刘吉红

审 判 员 李慧玲

二〇一九年四月四日

法官助理 张海胶

书 记 员 焉秀晨

 



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