对超征收范围造成当事人的损失可依法判决一并予以行政补偿

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第10次法官会议纪要）

【会议日期】2018年12月22日
【主持人】郭修江
【出席法官】司明灯、龚斌、熊俊勇、刘艾涛

一、基本案情

因长株潭城际铁路建设需要，株洲市政府于2013年7月9日作出征收决定及安置补偿方案，超宇公司拥有1546.6平方米土地的使用权，其中72.5平方米的土地及土地上房屋位于该征地红线范围内。2013年7月9日，株洲市国有土地上房屋征收处发布《关于协商选择评估机构进行评估的公告》，推荐包括湖南新星房地产估价有限公司在内的7家评估公司作为备选评估机构。超宇公司未在规定期限内协商选定评估公司，株洲市国有土地上房屋征收处在株洲市国信公证处公证下采用抽签方式，选定湖南新星房地产估价有限公司为评估单位。2014年5月14日，荷塘区指挥部（2010年3月由株洲市荷塘区人民政府成立）与超宇公司签订《株洲市超宇实业有限责任公司整体征收与补偿的框架协议书》（以下简称《框架协议》），协议约定荷塘区指挥部对超宇公司进行整体征收，实行一次性货币补偿，并在2014年5月31日前签订正式的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。5月23日，超宇公司根据协议的约定将72.5平方米房屋及所占土地搬迁腾空交付荷塘区指挥部。同日，荷塘区指挥部将房屋拆除，此后使用该地块进行了工程施工。但双方未在《框架协议》约定的期限内达成征收补偿协议。2014年7月24日，湖南新星房地产有限公司作出评估报告，其中位于征地红线范围内72方米，总评估价值为171173元。该评估报告注明有效期至被征收房屋征收完成之日，评估结果不包括房屋内装饰装修补偿价值。超宇公司于7月25日收到该评估报告后，未申请复核评估。11月3日，超宇公司向荷塘区指挥部书面报告，要求重新选定评估机构进行评估作出的补偿决定，荷塘区指挥部于11月4日书面答复评估程序合法，不予重新选择评估公司。此后，超宇公司员工到株洲市委、市政府信访，因征收该公司资产的评估价款相差较大要求株洲市政府协调处理。2015年11月2日，超宇公司以株洲市政府提起行政诉讼，请求株洲市政府作出征收补偿决定。2016年11月23日，湖南省高级人民法院作出生效（2016）湘行终931号行政判决，责令株洲市政府在判决生效后60日内对超宇公司作出征收补偿决定。2017年1月23日，株洲市政府作出株征补（2017）1号《株洲市政府房屋征收补偿决定书》，对征地范围内72.5平方米房屋征收实行一次性货币补偿，包括被征收房屋房地产价值、装饰装修补偿费、搬迁费、停产停业损失补偿费以及自2014年5月23日起按中国人民银行同期一年定期存款利息，合计202173元补偿款。超宇公司不服，申请行政复议。2017年6月19日，湖南省政府作出湘府复决字（2017）42号行政复议决定，维持株洲市政府作出的补偿决定。超宇公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销补偿决定和行政复议决定，依法对其予以整体补偿。

株洲市中级人民法院（2017）湘02行初370号行政判决认为，株洲市政府作出的补偿决定，符合法律规定，程序合法。该补偿决定确定给予超宇公司房屋征收补偿的项目包括被征收房屋价值补偿、装饰装修补偿、搬迁补偿、停产停业损失补偿，其中被征收房屋价值补偿是被告及房屋征收部门通过依法选定房地产评估机构，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定确定，装饰装修补偿费、搬迁费、停产停业损失补偿费根据《长株潭城际铁路项目株洲红旗路段国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）所确定的相应补偿标准计算，较好地保护了超宇公司的合法权益，内容合法。《框架协议》的主体是超宇公司与荷塘区指挥部，与本案不属同一法律关系。在超宇公司与房屋征收部门未达成征收补偿协议的情况下，《框架协议》对株洲市政府作出房屋征收决定不具有直接约束力。对超宇公司仅有72.5平方米的房屋位于征收红线范围内，且被征收的部分不影响其他房屋的安全和使用，湖南省政府收到超宇公司行政复议申请后，根据行政复议法的相关规定，经立案、调查调解等程序，在调解无效的情况下，依据本案客观事实及相关证据作出行政复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回超宇公司的诉讼请求。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终1177号行政判决认为，超宇公司按照协议约定履行了《框架协议》。但指挥部没有与超宇公司签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，且未提出正当理由，其行为违反信赖利益保护原则。虽然超宇公司只有72.5平方米房屋及所占的土地位于长株潭城际铁路征收红线范围内，但超宇公司从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外10米范围内的房屋及土地，应属于铁路线路安全保护区的范围。即使当时未将该部分纳入征收范围，但鉴于超宇公司已经整体搬迁，该部分应当纳入补偿范围。株洲市政府在对超宇公司作出征收补偿决定时，已经知道超宇公司要求整体补偿的请求，但株洲市政府在作出征收补偿决定时，没有考虑上述应当考虑的因素，明显不当。征收补偿决定直接认定搬迁费和室内装饰装修补偿费145万元，缺乏事实和法律依据，程序违法。超宇公司实际停产停业的时间远远超过三个月，但征收补偿决定只按三个月给予补偿，其补偿缺乏事实和法律依据。征收补偿方案规定了搬迁奖励，征收补偿决定中没有包括该部分内容。判决撤销一审判决，撤销补偿决定及复议决定，责令株洲市政府重新作出征收补偿决定。株洲市政府不服，申请再审。

最高人民法院（2019）最高法行再4号行政判决认为，株洲市政府作出的补偿决定，确定给予超宇公司的被征收房屋价值补偿、装饰装修补偿、停产停业损失补偿，均系按照《征收补偿方案》的标准进行计算，并无不当。虽然超宇公司未在期限内签订征收补偿协议，但该公司确系依约提前将72.5平方米房屋及土地腾空交付给荷塘区指挥部，并未影响案涉地块的征收进度，故应当依照《征收补偿方案》的规定，对超宇公司给予按期搬迁奖、提前搬迁奖及奖励性补贴。补偿决定未给予超宇公司搬迁奖励补偿，应予纠正。补偿决定确定的搬迁费1000元，系按照住宅房屋标准进行计算，不符合超宇公司被征收房屋为非住宅房屋的实际情况，应予纠正。株洲市政府在无法与超宇公司协商达成补偿协议后，理应及时作出补偿决定，尽快支付补偿款，尽可能减少被征收人的损失。株洲市政府作出补偿决定时，对超宇公司在2014年5月23日腾房交地后至其作出决定期间，按中国人民银行同期一年定期存款利率补偿并无不当。但因株洲市政府作出补偿决定确定的补偿数额有误，该补偿数额与应当补偿的数额间差额部分的利息亦属于超宇公司的损失范围，应予补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，人民法院对行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，可以判决变更。故本院对补偿决定的补偿数额予以变更。湖南省政府作出复议决定，维持补偿决定，亦属认定事实不清，依法应予撤销。作出再审判决：撤销一、二审行政判决；撤销湖南省人民政府作出的湘府复决字﹝2017﹞42号行政复议决定；维持株洲市人民政府株征补﹝2017﹞1号《株洲市人民政府房屋征收补偿决定书》的第一项、第三项，撤销株洲市人民政府株征补﹝2017﹞1号《株洲市人民政府房屋征收补偿决定书》的第四项；对株洲市人民政府株征补﹝2017﹞1号《株洲市人民政府房屋征收补偿决定书》的第二项，即超宇公司应得的货币补偿数额变更如下：（1）被征收房屋房地产价值补偿为人民币171173元；（2）装饰装修补偿费为人民币14500元；（3）搬迁费为人民币17486元；（4）停产停业损失补偿费为人民币3595元；（5）搬迁奖励为人民币50184.6元；上述五项合计为人民币256938.6元。由株洲市人民政府于本判决生效之日起30日内，补偿株洲市超宇实业有限责任公司268843.6元及利息（利息计算方法：以66670.6元为基数，从2014年5月23日起计算至补偿款实际支付之日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算，不计算复利）。

二、法律问题

征收补偿过程中对行政机关超征收范围给当事人造成的损失是否可以一并予以行政补偿。

三、法官会议意见

国有土地上征收范围应当根据红线确定的范围为依据，征收补偿决定按照征收决定确定的范围，认定安置补偿范围。但是，实际征收过程中，超过征收范围的部分建筑实际上已经不可能继续使用，已经丧失财产价值的，人民法院可以依法一并判决行政机关予以行政补偿。

四、意见阐释

1.征收实施单位对其委托的行为应当承担责任

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作；房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。市、县人民政府作为征收决定的发布主体，房屋征收部门作为组织实施单位，应当对各自的行政行为承担责任。

2.受委托实施单位超范围承诺签订行政协议的效力

实践中，房屋征收部门委托相关部门与被征收人开展征收工作，受委托人在授权范围内实施的行为应当由委托部门承担相应的责任，若受委托人与被征收人签订《框架协议》，不能简单地否定该类协议的效力，《框架协议》属于在征收实施过程中作出的承诺，对征收双方均具有拘束力，在签订补偿协议或者作出补偿决定时应当对其中合法有效的约定予以采纳。在审理行政协议案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之上，无原则地以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失。

3.超范围承诺行政协议的效力认定考量因素

对于超范围承诺的《框架协议》的效力问题，首先需要区分协议中对于征收范围内与征收范围外的部分，对于征收范围红线之内的，应当确认该部分的协议效力。而超范围的部分，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，缺乏法律依据，不具有法律效力，对补偿决定不产生拘束力。其次需要考虑《框架协议》的实际履行情况，由于《框架协议》并非正式的征收补偿协议，若征收补偿有关问题未能按照《框架协议》约定达成一致并签订正式的征收补偿协议，且《框架协议》没有实际履行，则被征收人主张依据《框架协议》给予赔偿没有事实和法律依据。