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最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例(9):韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案

【基本案情】

辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室(以下简称松山征收办)发布《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》,明确该地段采取预约式征收方式,征收人与被征收人订立附生效条件的预约式补偿协议,在规定的时间内预签约比例达到70%以上,所订立的房屋征收补偿安置协议生效,该地段正式征收。韩某某与松山征收办订立《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》(以下简称《预签约协议》),对搬迁费、临时安置费、附属物补偿等作出约定,并约定安置回迁住宅,协议第七项规定,“本协议在预签约达到_%时即生效”。《预签约协议》订立后,因未达到70%签约条件,该地段未进行征收。韩某某提起本案诉讼,请求松山征收办履行《预签约协议》,并赔偿其各项经济损失。

【裁判结果】

辽宁省锦州市太和区人民法院一审认为,《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条规定,因旧城区改建需要征收房屋的,作出房屋征收决定前,房屋征收主管部门可以组织被征收人根据预评估结果、征收补偿方案,预先订立附生效条件的补偿协议。市、区人民政府可以根据预签协议的签约比例决定是否作出房屋征收决定。预签协议的签约比例由市、区人民政府确定。韩某某与松山征收办订立的《预签约协议》属于附生效条件的协议,虽然协议内容中没有约定预签约比例,但是在《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》明确了签约比例应达到70%,因该条件未成就,《预签约协议》未生效。一审法院遂判决驳回诉讼请求。韩某某不服,提起上诉。

辽宁省锦州市中级人民法院二审认为,辽宁省锦州市松山新区管理委员会发布的《政协周边房屋征收补偿实施方案》,明确该地段采取预约式征收方式,该方案以公告的方式发布,对所有被征收人具有法律效力。房屋征收补偿的预签协议的签约比例已经确定为70%,可以作为本案争议的补偿协议行为的依据。经查明,预签协议的实际签约比例应为25.4%。因此,《预签约协议》在规定的时间内预签约比例未达到70%,该协议未生效。二审法院遂判决驳回上诉,维持一审判决。

【典型意义】

为了更好地实现行政管理或者公共服务目标,在不与法律规定相冲突的前提下,行政协议当事人可以约定行政协议的生效条件。如新修改的土地管理法所规定的行政机关与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等订立的协议,属于典型的附生效条件的行政协议。本案所涉国有土地上房屋征收补偿协议,亦属于此类行政协议。实践中,对于协议相对人就生效条件尚未成立的行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当如何处理存在不同观点:一是以行政协议对协议相对人权利义务尚未产生实际影响为由裁定驳回起诉;二是依法认定生效条件不成立时判决驳回诉讼请求。由于生效条件是否成立需要进行实体审查,且协议相对人提起的诉讼请求可能并不直接涉及生效条件是否成立,人民法院依法予以受理可以提前定分止争,获得更佳的裁判效果,因而本案采取了第二种观点。协议当事人之间可以协商约定生效条件,以明示或默示方式体现在行政协议之中均可。本案中,生效条件虽未直接明确地写入补偿协议之中,但因补偿方案对生效条件作出明确规定,且其系订立补偿协议的主要依据,可以推定协议当事人知晓且认可补偿方案规定的补偿协议生效条件。对于此类案件,人民法院应当重点审查所约定的生效条件是否违反法律规定、生效条件是否成立、生效条件未能成立是否具有归责于协议当事人的原因等。对于因不具备生效条件而不具有效力的行政协议,协议当事人要求履行协议权利义务的,人民法院可以依法判决驳回诉讼请求。

 

辽宁省锦州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)辽07行终173号

上诉人(原审原告)张玉秀,女,1953年2月14日出生,汉族,无业,现住锦州市太和区。

上诉人(原审原告)韩立娜,女,1978年10月19日出生,汉族,工人,现住锦州市太和区。

上诉人(原审原告)韩绍卓,男,1981年6月5日出生,汉族,企业主管,现住锦州市太和区。

委托代理人孙少卓,辽宁少卓律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室,住所地锦州市太和区。

法定代表人吴炳辉,该办公室主任。

委托代理人薛述、李军,该办公室工作人员。

上诉人张玉秀、韩立娜、韩绍卓与被上诉人锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室房屋征收补偿协议一案,不服辽宁省锦州市太和区人民法院(2018)辽0792行初40号判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人张玉秀、韩立娜、韩绍卓及委托代理人孙少卓,被上诉人锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室的委托代理人薛述、李军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明,2015年11月5日,锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室发布《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》,征收人:锦州市松山新区管委会;征收实施单位:锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室;征收范围:征收规划红线范围内;征收方式:该地段采取预约式征收方式,征收人与被征收人签订附生效条件的预约式补偿协议,在规定的时间内预签约比例达到70%以上,所签订的房屋征收补偿安置协议生效,该地段正式征收。2016年4月22日,韩玉学与被告签订的《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》,被征收房屋坐落于锦州市太和区凌南西里108号。《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》中约定:搬迁费、临时安置费、附属物补偿等,并安置原告在锦州市宝地铂××小区××、××号的住宅,协议中第七项“本协议在预签约达到_%时即生效”。预签约协议签订后,被告将房屋所有权证存档,未接收房屋。2017年,原告等人曾向锦州松山新区(锦州高新技术产业开发区)公共事业管理局反映政协楼周边征收补偿、安置问题,该局作出锦松城访答字[2017]15号,答复为:“政协楼周边征收红线范围内共涉及约39户,其中有照房屋63个,现已预签约9户,有照房屋16个,预签协议的签约比例为23%。由于在实际征收工作中存在一定难度,该地段尚未达到预签协议的签约比例,政府未作出房屋征收决定。”现原告要求被告履行预签约协议,并赔偿各项经济损失。另查明,韩玉学于2016年10月18日去世,原告张玉秀系韩玉学妻子,韩立娜系韩玉学女儿,韩绍卓系韩玉学儿子。

原审法院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》未对预签补偿协议作出规定,亦未将预签补偿协议比例作为作出房屋征收决定的前置条件和程序。《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条规定,因旧城区改建需要征收房屋的,作出房屋征收决定前,房屋征收主管部门可以组织被征收人根据预评估结果、征收补偿方案,预先签订附生效条件的补偿协议。市、区人民政府可以根据预签协议的签约比例决定是否作出房屋征收决定。预签协议的签约比例由市、区人民政府确定。原告与被告签订的《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》属于附条件的生效协议,虽然协议内容中没有约定预签约比例,但是在《政协周边房屋征收补偿实施方案征求意见稿》明确了签约比例应达到70%,因该条件未成就,《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》无法生效,原告要求被告履行该协议的诉讼请求,本院不予支持。因韩玉学与被告未签订征收补偿协议亦未正式接收原告的房屋,原告要求被告承担租房费用及购买车位等费用于法无据,本院不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告张玉秀、韩立娜、韩绍卓的诉讼请求。案件受理费50元,由原告张玉秀、韩立娜、韩绍卓负担。

宣判后,上诉人张玉秀、韩立娜、韩绍卓不服,向本院提出上诉称,原审法院认定事实不清,采信证据错误。上诉人与被上诉人签订的《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》第七项并未约定预签约应达到的比例方可生效,依据《合同法》相关规定,双方对该比例未约定,就应当认定双方不存在预签约比例问题。原审法院以签约率未到达70%,条件未成就为由驳回上诉人的诉讼请求认定事实不清。原审法院确认锦松城访答字【2017】15号行政处理答复意见书具有证据效力是不正确的。被上诉人未向法庭举证证明双方在签订协议的过程中明示签约率问题。上诉人与被上诉人签订的《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》合法有效,请法院撤销锦州市太和区人民法院(2018)辽0792行初39号判决,依法改判。本案的诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室辩称,一、松山新区管委会2015年11月15日公示征收补偿方案上规定签约比例达到70%协议生效。在预签约期间内共签订有照房屋16份,该区域有照房屋总数为63个,签约比例为25.4%,未达到补偿方案规定的70%,因此签订的补偿协议不能生效。二、该签约比例由松山新区管理委员会依据锦州市政府2015年6月15日第3号令制定。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。

二审庭审中,被上诉人提交《政协周边房屋征收补偿实施方案》公告的照片,拟证明该方案在政协周边楼房进行公示。经双方当事人质证,上诉人不予认可但没有相反的证据佐证。本院认为该证据来源合法,张贴的位置客观真实,与本案具有关联性,可以作为案件事实认定的证据,本院予以采信。

另查明,在预签约期间内共签订有照房屋16份,该区域有照房屋总数为63个,签约比例为25.4%。原审法院查明“预签协议的签约比例为23%”计算结果有误,本院予以纠正。

本院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条之规定,房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。本案中,被上诉人锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室作为房屋征收部门具有签订房屋征收补偿安置协议的法定职权。

根据《锦州市国有土地上房屋征收与补偿办法》(2015年修订)第十七条之规定,因旧城区改建需要征收房屋的,作出房屋征收决定前,房屋征收主管部门可以组织被征收人根据预评估结果、征收补偿方案,预先签订附生效条件的补偿协议。市、区人民政府可以根据预签协议的签约比例决定是否作出房屋征收决定。预签协议的签约比例由市、区人民政府确定。本案中,松山新区管委会于2015年11月5日发布《政协周边房屋征收补偿实施方案》明确该地段采取预约式征收方式,征收人与被征收人签订附生效条件的预约式补偿协议,在规定的时间内预签约比例达到70%以上,所签订的房屋征收补偿安置协议生效,该地段正式征收。该方案以公告的方式发布,对所有被征收人具有法律效力。可见,政协周边房屋征收补偿的预签协议的签约比例已经由松山新区管委会确定为70%,可以作为本案争议的补偿协议行为的依据,签订补偿协议的双方应受该公告的约束。根据锦州松山新区公共事业管理局作出锦松城访答字【2017】15号答复,预签协议的实际签约比例应为25.4%。故上诉人与被上诉人签订的《国有土地上房屋征收产权调换安置预签约协议书》由于在规定的时间内预签约比例未达到70%,本案争议的预签约协议书无法生效。综上,原审法院认定的事实清楚,证据确凿,应予维持。上诉人的上诉理由不成立,本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人张玉秀、韩立娜、韩绍卓负担。

本判决为终审判决。

审判长  田笑非

审判员  李 勇

审判员  王锦鹏

二〇一八年十一月十五日

书记员  张艾嘉

 



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