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【裁判要旨】

行政机关系搭建围墙的受益方,虽然该围墙已有法院生效裁判认定不属于违法建设,但该围挡确已给当事人造成一定不便和影响,且有通过砌堵围墙方式逼迫搬迁之嫌,故应判决确认搭建围墙的行政行为违法。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申12202号

再审申请人(一审被告、二审上诉人):湖北省武汉市江岸区人民政府,住所地湖北省武汉市江岸区六合路1号。

法定代表人:张忠军,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:谢鹏飞,湖北重友律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审上诉人):徐农,男,1963年3月21日出生,汉族,住湖北省武汉市江岸区。

一审被告、二审被上诉人:湖北省武汉市江岸区城区改造更新局,住所地湖北省武汉市江岸区兴业路145号。

法定代表人:刘原钰,该局局长。

再审申请人湖北省武汉市江岸区人民政府(以下简称江岸区政府)因与徐农及湖北省武汉市江岸区城区改造更新局(原武汉市江岸区房屋征收管理办公室、原武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室,以下简称江岸区征收办)其他行政行为违法一案,不服湖北省高级人民法院(2019)鄂行终341号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

江岸区政府申请再审称,本案诉讼标的已为生效裁判所羁束,人民法院依法应裁定驳回起诉;一、二审法院强行将两种不同的法律关系混为一谈,认为“应当由被告区政府和被告征收办承担法律责任”没有法律依据,且势必造成其后两个行政机关在赔偿义务履行上的困惑。一、二审行政判决认定事实和适用法律均明显错误,请求再审本案。

本院经审查认为,武汉市中级人民法院确曾在(2018)鄂01行终136号判决中认定案涉“青砖围墙符合上述规定,不属于违法建设。”前述生效判决系针对徐农等人诉武汉市江岸区城市管理委员会履责之诉中,以该案原审第三人武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司为主体作出的结论,与本案确认的行为主体及行为目的均不相同,不宜援引为具有羁束力的生效裁判。

一、二审依据案涉《房屋征收决定书》、《专题会议纪要》等相关文件,认定江岸区政府、江岸区征收办系搭建案涉青砖围墙的受益方,由于该围墙确已给徐农造成一定不便和影响,且有通过砌堵围墙方式逼迫搬迁之嫌,一、二审法院据此判决确认江岸区政府、江岸区征收办搭建围墙的行政行为违法,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定。

综上,再审申请人江岸区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回湖北省武汉市江岸区人民政府的再审申请。

审判长 孙 江

审判员 李小梅

审判员 聂振华

二〇二〇年六月二十二日

法官助理 张雪明

书记员 曲飘原

 

湖北省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)鄂行终341号

上诉人(原审原告)徐农,男,1963年3月21日出生,汉族,住湖北省武汉市江岸区。

委托诉讼代理人吴琳(系徐农之妻),女,1963年3月8日出生,汉族,户籍所在地湖北省武汉市江岸区,现住湖北省武汉市江岸区。

委托诉讼代理人王志伟,北京京平律师事务所律师。

上诉人(原审被告)武汉市江岸区人民政府,住所地湖北省武汉市江岸区六合路1号。

法定代表人张忠军,区长。

委托诉讼代理人谢鹏飞,湖北重友律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)武汉市江岸区城区改造更新局(原武汉市江岸区房屋征收管理办公室、原武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室),住所地湖北省武汉市江岸区兴业路145号。

法定代表人刘原钰,局长。

委托代理人陈晖,湖北重友律师事务所律师。

上诉人徐农、上诉人武汉市江岸区人民政府(以下简称江岸区政府)因徐农诉江岸区政府、武汉市江岸区城区改造更新局(以下简称江岸区城区改造局)其他行政行为违法一案,不服湖北省武汉市中级人民法院(2018)鄂01行初512号行政判决,向本院提起上诉。本院于2019年3月20日受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。

徐农向原审法院起诉称,徐农系武汉市江岸区中山大道968号的商户。2015年11月24日,江岸区政府作出岸政征〔2015〕17号房屋征收决定书,该征收决定包括了徐农合法享有的土地使用权和房屋所有权。2016年12月17日,江岸区政府、武汉市江岸区房屋征收管理办公室(以下简称江岸区征收办)、武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室(以下简称江岸区统筹办)组织相关人员在徐农门前用青砖砌了高4.5米左右的围墙,将徐农的商铺大门和住房通道全部堵死,江岸区政府、江岸区征收办、江岸区统筹办企图通过该种手段达到逼迁的目的,该行为严重违法并侵犯了徐农的合法权益。请求法院依法确认江岸区政府、江岸区征收办、江岸区统筹办通过砌堵围墙非法方式逼迁的行为违法,并判令江岸区政府、江岸区征收办、江岸区统筹办排除妨碍、停止侵权,本案的诉讼费由江岸区政府、江岸区征收办、江岸区统筹办负担。

原审法院审理查明,因实施中山大道(武胜路~一元路)改造工程项目的需要,江岸区政府于2015年11月24日下达了岸政征〔2015〕17号《房屋征收决定书》,房屋征收部门是江岸区征收办,房屋征收实施单位是江岸区政府一元街办事处,徐农所有的房屋位于该征收决定的红线范围内。2016年11月22日,武汉市中山大道综合保护和改造工程建设指挥部为了确保中山大道于2016年12月28日开街,召开专题会议,根据(2016)第15号《专题会议纪要》精神要求“由市国土规划局负责明确青岛路延长线两侧的建筑围墙遮挡设计方案,要采取青砖砌墙,并于2016年11月25日前将设计方案下发至江岸区政府和华发集团落实”。为落实会议纪要精神,2016年12月17日武汉市江岸区国有资产经营管理有限公司在该征收项目被拆房屋前(含徐农的房屋)堆砌了4.5米高的青砖围墙,但在侧面留了出行通道。徐农对该砌堵围墙的行为不服,提起本案诉讼。

原审法院认为,根据武汉市中山大道综合保护和改造工程建设指挥部《专题会议纪要》精神,由武汉市国土资源和规划局负责明确青岛路延长线两侧的建筑围墙遮挡设计方案,要采取青砖砌墙,并于2016年11月25日前将设计方案下发至江岸区政府和华发集团落实。案涉围墙的搭建是为了保障中山大道的顺利开街,进而有助于改善市容市貌,提升城市形象,符合社会公共利益。但江岸区政府作出岸政征〔2015〕17号《房屋征收决定书》,系涉案房屋的征收主体,江岸区征收办系涉案房屋的征收部门,均系搭建围墙行为的受益方。因此,武汉市江岸区国有资产经营管理有限公司为落实会议纪要精神,搭建围墙的行为,应当由江岸区政府、江岸区征收办承担法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定,判决:⒈确认江岸区政府、江岸区征收办搭建围墙的行政行为违法;⒉驳回徐农的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元,由江岸区政府、江岸区征收办负担。

徐农上诉称,⒈原审判决对徐农请求确认被上诉人江岸区政府、江岸区城区改造局“逼迁行为”的事实没有查清、没有认定、没有判决,并且对“排除妨碍、停止侵权”的诉求也没有作出限期判决。故原审判决诉判不符,属重大判项缺失。⒉因被上诉人的恶意行为断了徐农的生路,目前徐农直接和间接损失已达300万元。原审判决对重大的、具体的事实没有查清,直接侵害危害了徐农根本利益。⒊被上诉人超范围在徐农商铺前砌围墙属于逼迁行为,但是原审判决却对该逼迁行为没有进行认定,只是轻描淡写、一带而过,属认定事实不清。因此,请求二审法院依法撤销武汉市中级人民法院(2018)鄂01行初512号《行政判决书》,依法确认被上诉人江岸区政府、江岸区城区改造局通过砌堵围墙非法方式逼迁的行为违法,并判令被上诉人江岸区政府、江岸区城区改造局排除妨碍、停止侵权、限期修缮房屋、赔偿一切损失。

江岸区政府上诉称,⒈案涉搭建围墙行为已在原审法院(2018)鄂01行终136号行政判决中被确认为合法,故本案诉讼标的已为生效裁判所羁束,依法应当裁定驳回徐农的起诉。原审法院却认为该行为“应当由江岸区政府、江岸区征收办承担法律责任”,判决确认违法既无事实和法律依据,亦严重违反法律的明文规定。⒉武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司采取青砖砌墙搭建的围墙,系遮挡青岛路延长线两侧的建筑围墙,保障中山大道的顺利开街,改善市容市貌,提升城市形象。在法院多次开庭中已经查清该围墙并非因征收工作所砌,原审法院强行将征收法律关系和搭建案涉围墙的行为混为一谈,属于事实认定不清,适用法律错误。⒊青岛路延长线两侧的青砖围墙是为了中山大道的顺利开街,改善市容市貌,提升城市形象,受益方应该是武汉市的全体市民。原审认定“江岸区政府、江岸区征收办均系搭建围墙行为的受益方”明显错误,没有任何法律依据。因此,请求二审法院撤销武汉市中级人民法院(2018)鄂01行初512号行政判决,改判驳回徐农的起诉,本案全部诉讼费用由徐农承担。

江岸区城区改造局答辩称,赞同江岸区政府的上述上诉意见。另,青岛路延长线两侧的青砖围墙不是江岸区征收办、江岸区统筹办做的,也不是江岸区政府做的,已在行效判决中进行了认定;徐农要江岸区城区改造局排除妨碍是没有依据的,应该利用民事诉讼进行解决。

上诉人徐农、上诉人江岸区政府、被上诉人江岸区城区改造局向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。

本院认为,原审法院根据江岸区政府的岸政征〔2015〕17号《房屋征收决定书》及《中山大道(武胜路~一元路)改造工程项目房屋征收补偿方案》、武房地籍岸字第××号《武汉市国有土地使用权证》、陈文安等2人所有的《房屋所有权证》、武汉市中山大道综合保护与改造工程建设指挥部的〔2016〕第15号《专题会议纪要》等,认定江岸区政府、江岸区征收办系武汉市江岸区青岛路延长线侧搭建(4.5米高)青砖围墙的受益方,其事实根据充分。又因本院2018年6月5日作出的(2018)鄂行终415号行政裁定认为“区国资公司为落实会议纪要精神,通过砌堵围墙方式逼迫搬迁的行为,应当由区政府和区征收办承担法律责任。”故原审以“区国资公司为落实会议纪要精神,搭建围墙的行为,应当由被告区政府和被告区征收办承担法律责任。”为由,判决确认江岸区政府、江岸区征收办搭建围墙的该行政行为违法,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定。徐农陈述并提供照片证实围堵其中山大道968号房屋的青砖墙已被拆除,原审判决驳回徐农关于“排除妨碍、停止侵权”的其他诉讼请求,并无不当。徐农上诉增加“限期修缮房屋、赔偿一切损失”请求,二审不予审理。上诉人徐农、江岸区政府的上诉请求,以及被上诉人江岸区城区改造局的答辩意见,均缺乏相应的事实根据和法律依据,依法不予支持。

综上,原审程序合法,判决认定的事实清楚、适用法律正确。上诉人徐农、江岸区政府的上诉理由不能成立。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

本案二审案件受理费50元,由上诉人徐农、江岸区政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 王 争

审判员 赵晓云

审判员 李 伟

二〇一九年五月十四日

法官助理  雷禹

书记员 董晓晗

 

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)鄂01行初512号

原告徐农。

委托代理人吴琳,系原告徐农之妻。

委托代理人王志伟,北京京平律师事务所律师。

原告陈文安。

原告陈新娥。

被告武汉市江岸区人民政府,住所地武汉市江岸区六合路1号。

法定代表人张忠军,区长。

委托代理人张威,该区政府工作人员。

委托代理人谢鹏飞,湖北重友律师事务所律师。

被告武汉市江岸区房屋征收管理办公室,住所地武汉市江岸区兴业路145号。

法定代表人封海琳,主任。

委托代理人陈晖,湖北重友律师事务所律师。

被告武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室,住所地武汉市江岸区兴业路145号。

法定代表人荣先国,主任。

委托代理人陈晖,湖北重友律师事务所律师。

原告徐农、陈文安、陈新娥诉被告武汉市江岸区人民政府(以下简称区政府)、被告武汉市江岸区房屋征收管理办公室(以下简称区征收办)、被告武汉市江岸区城乡统筹发展工作办公室(以下简称区统筹办)其他行政行为违法一案,本院于2017年3月7日受理后,作出了(2017)鄂01行初163号行政裁定,驳回原告徐农、陈文安、陈新娥的起诉。湖北省高级人民法院作出(2018)鄂行终415号行政裁定,指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭,于2018年11月23日公开开庭审理了本案。原告徐农及其委托代理人吴琳、王志伟,被告区政府的行政负责人党组成员兼政府办主任刘江及其委托代理人张威、谢鹏飞,被告区征收办、被告区统筹办的行政负责人副主任卢岳一末及其共同委托代理人陈晖到庭参加诉讼。原告陈文安、陈新娥经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告徐农、陈文安、陈新娥诉称,三原告系江岸区中山大道968号、970号、972号的商户。2015年11月24日被告区政府作出岸政征[2015]17号房屋征收决定书,该征收决定包括了原告合法享有的土地使用权和房屋所有权。2016年12月17日被告组织相关人员在原告门前用青砖砌了高4.5米左右的围墙,将原告的商铺大门和住房通道全部堵死,被告企图通过该种手段达到逼迁的目的,该行为严重违法并侵犯了原告的合法权益。请求法院依法确认被告通过砌堵围墙非法方式逼迁的行为违法,并判令被告排除妨碍、停止侵权,本案的诉讼费由被告负担。

原告向法院提交如下证据:1、原告国有土地使用权证及房屋所有权证;2、江岸区人民政府作出的岸政征【2015】17号房屋征收决定书;3、2017年2月27日一元街道办事处关于陈文安反映中山大道围墙问题的处理意见书;4、2017年3月22日武汉市江岸区城市管理委员会作出的关于陈文安申请中山大道文华里围墙占道许可证信息公开的回告;5、【2016】第15号会议纪要;6、武汉市江岸区人民法院及武汉市中级人民法院民事裁定共六份;7、照片一组。

被告区政府答辩称,一、根据岸政征[2015]17号征收决定,答辩人一直依法依规组织有关部门进行房屋征收工作。有关征收范围的打围砌墙应属于房屋征收过程中的具体事务,系由房屋征收部门依法委托的房屋征收实施单位负责具体实施,如被答辩人对砌围墙事宜有异议,适格的被告应为房屋征收部门或者房屋征收实施单位,而非答辩人。故此,被答辩人因砌围墙而将答辩人列为被告,且要求排除妨碍、停止侵权,显属错列被告,依法应予变更。被答辩人拒绝变更的,人民法院依法应裁定驳回起诉。二、被答辩人所谓4.5米高的青砖墙并非因该征收项目所砌。经查,该青砖围墙系在2016年底中山大道经综合改造后开街之前,为了中山大道景观的整体美观性,由武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限责任公司所砌。被答辩人认为答辩人系通过砌堵围墙非法方式逼迁,没有事实依据。且该砌围墙的行为系普通的民事行为,被答辩人如认为其权利受到侵害,应提起民事诉讼,而不应将本案作为行政案件提起行政诉讼。

被告区政府向法院提交如下证据:1、《房屋征收决定》岸政征(2015)17号;2、武汉市汉口历史文化风貌街区经营管理有限公司营业执照、委托设计图纸。

被告区征收办答辩称,一、根据岸政征[2015]17号征收决定,答辩人一直依法依规进行征收工作。被答辩人所谓4.5米高的青砖墙并非答辩人所砌,其认为答辩人通过砌堵围墙非法方式逼迁,没有事实依据。其对答辩人的起诉,显属错列被告,依法应予变更。被答辩人拒绝变更的,人民法院依法应裁定驳回起诉。二、如果经调查核实,发现砌围墙的行为系普通的民事行为,那么依法应由该行为人就此承担相应的民事责任,而不应将本案作为行政案件提起行政诉讼。

被告区统筹办答辩称,一、被答辩人所谓4.5米高的青砖围墙并非答辩人所砌。二、根据岸政征[2015]17号征收决定,征收主体为区政府,征收部门为区征收办,并非答辩人。同时依据江岸区编办文件,答辩人和区征收办系“一个机构,一套班子,两块牌子”,区征收办代表区政府履行房屋征收管理职能,具有独立的法人资格,能够独立行使权利和承担义务。即便围墙系因该征收项目所砌,被答辩人起诉且要求排除妨碍、停止侵权,适格的被告应是区征收办,而非答辩人;其对答辩人的起诉,显属错列被告,依法应予变更。被答辩人拒绝变更的,人民法院依法应裁定驳回起诉。三、如果经调查核实,发现砌围墙的行为系普通的民事行为,那么依法应由该行为人就此承担相应的民事责任,而不应将本案作为行政案件提起行政诉讼。

被告区征收办、被告区统筹办共同向法院提交如下证据:1、《房屋征收决定》岸政征(2015)17号;2、原告附近青砖围墙及其他项目围墙情况照片。

经庭审质证,原告对被告区政府的证据材料发表以下质证意见:证据1真实性无异议,合法性有异议;证据2真实性及合法性有异议,委托设计图纸真实性及合法性无异议。原告对被告区征收办、被告区统筹办的证据发表以下质证意见:证据1、2真实性无异议,合法性有异议。

被告区政府对原告的证据发表以下质证意见:证据1证明目的不能成立,两被告均未侵犯原告合法权益;证据2不能达到其证明目的,区政府不应当对砌围墙承担任何法律责任;证据3不能达到其证明目的,要求区政府承担责任无任何依据;证据4不能达到其证明目的,原告对区政府的职责存在误区;证据5系复印件,真实性由法院核实,设计方案的落实与砌围墙的行为无关联,对其证明目的不予认可;证据6判决及裁定书均形成于原告起诉后和被告答辩后,不属于新证据,对其适用有异议;证据7真实性无异议,证明目的有异议。

被告区征收办、被告区统筹办对被告区政府以上质证意见予以认可。在庭审过程中,原告补充提交武汉市国土资源和规划局于2017年1月18日作出的政府信息公开答复一份,该信息公开回复表明所砌围墙不合法,无建设红线,土地许可证不包含停车场等场所。该证据证明案涉围墙不合法。被告质证认为:该证据与本案不具有关联性。被告区征收办、被告区统筹办补充提交(2017)鄂0102行初129号行政判决书、(2018)鄂01行终136号行政判决书。该证据证明经两级法院最终认定案涉围墙并不是两个被告所砌,而是由武汉市历史风貌街区经营管理公司所砌,因此原告起诉被告错误。砌围墙的行为系普通的民事行为,依法应由该行为人就此承担相应的民事责任,而不应将本案作为行政案件提起行政诉讼。原告质证认为:江岸区法院认定围墙由武汉市历史风貌街区经营管理公司所砌,也就是区国资公司所砌,但是湖北高法判决书认为虽然围墙不是区政府所砌,但应由区政府承担责任。中院判决认定围墙不需要取得临时规划许可证,但是不能认定所砌围墙是合法的,这两份判决与本案不冲突。

本院对上述证据作如下认证:原、被告双方提交的证据与本案待证事实具有关联性,且真实、来源合法,本院依法予以确认。

经审理查明,因实施中山大道(武胜路—一元路)改造工程项目的需要,被告区政府于2015年11月24日下达了岸政征[2015]17号《房屋征收决定书》,房屋征收部门是区征收办,房屋征收实施单位是武汉市江岸区人民政府一元街办事处,三原告所有的房屋位于该征收决定的红线范围内。2016年11月22日,武汉市中山大道综合保护和改造工程建设指挥部为了确保中山大道于2016年12月28日开街,召开专题会议,根据《专题会议纪要》[(2016)第15号]精神要求“由市国土规划局负责明确青岛路延长线两侧的建筑围墙遮挡设计方案,要采取青砖砌墙,并于2016年11月25日前将设计方案下发至江岸区政府和华发集团落实”。为落实会议纪要精神,2016年12月17日武汉市江岸区国有资产经营管理有限公司(以下简称区国资公司)在该征收项目被拆房屋前(含三原告的房屋)堆砌了4.5米高的青砖围墙,但在侧面留了出行通道。原告对该砌堵围墙的行为不服,向本院提起行政诉讼。

本院认为,根据武汉市中山大道综合保护和改造工程建设指挥部《专题会议纪要》精神,由市国土规划局负责明确青岛路延长线两侧的建筑围墙遮挡设计方案,要采取青砖砌墙,并于2016年11月25日前将设计方案下发至江岸区政府和华发集团落实。案涉围墙的搭建是为了保障中山大道的顺利开街,进而有助于改善市容市貌,提升城市形象,符合社会公共利益。但被告区政府作出岸政征[2015]17号《房屋征收决定书》,系涉案房屋的征收主体,被告区征收办系涉案房屋的征收部门,均系搭建围墙行为的受益方。因此,区国资公司为落实会议纪要精神,搭建围墙的行为,应当由被告区政府和被告区征收办承担法律责任。原告陈文安、陈新娥经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定,对其起诉按照撤诉处理,本院另行制作裁定书。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:

一、确认被告武汉市江岸区人民政府、被告武汉市江岸区房屋征收管理办公室搭建围墙的行政行为违法;

二、驳回原告徐农的其他诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元,由被告武汉市江岸区人民政府、被告武汉市江岸区房屋征收管理办公室负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖北省高级人民法院。

审判长 刘 忠

审判员 肖 丹

审判员 陈小萍

二〇一八年十二月二十日

法官助理 火晶

书记员  彭婕

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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