【裁判要旨】基于对“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的贯彻和对公民知情权的无漏洞保护，过程性信息和行政执法案卷信息豁免公开的范围，应不断缩小并遵循严格审查程序。在南通市人社局未作出最终行政处罚决定或者撤销立案决定前提下，其向十建集团公司作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于对当事人权利义务具有影响的、成熟的行政行为，依法不属于过程性行为和过程性信息。南通市人社局以《劳动保障监察限期改正指令书》属于行政执法案卷信息为由决定不予公开，但未说明不予公开的实质性理由，不符合《政府信息公开条例》第十六条第二款规定。同时，南通市人社局未在规定期限内公布该改正指令书的主要内容，也不符合《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定。

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2022）苏06行终37号

上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。

上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地南京市北京西路16号。

被上诉人（原审原告）刘某，男，住南通市环城东路。

上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通市人社局）、江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称江苏省人社厅）因政府信息公开及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初1429号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2021年7月16日，刘某向南通市人社局提出政府信息公开申请，所需政府信息描述为：“南通市人社局劳动监察支队责令南通十建集团有限公司（以下简称十建集团公司）为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》（隐去隐私部分）。”同年7月26日，南通市人社局向刘某作出《政府信息公开申请答复书》（通人社依复〔2021〕第015号）并送达，该答复书的主要内容为：“经检索查找，您申请公开的《劳动保障监察行政处理决定书》不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第四项规定，予以告知；经审查，您申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于本机关在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十六条第三项规定，决定不予公开。”刘某向江苏省人社厅申请行政复议，江苏省人社厅于8月30日作出《行政复议决定书》（〔2021〕苏人社行复第26号）并送达，维持南通市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》。

刘某提起行政诉讼，请求撤销南通市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》和江苏省人社厅作出的《行政复议决定书》，并判令南通市人社局公开所申请的政府信息。

一审法院认为，首先，针对刘某申请公开的《劳动保障监察行政处理决定书》，南通市人社局答复经检索查找，没有相关信息。一审庭审中，南通市人社局解释称因发出《劳动保障监察限期改正指令书》后用人单位自行改正，故后期未作出决定，其解释合理，刘某亦未提交证据证明南通市人社局制作该处理决定，故对南通市人社局的此项答复予以认可。其次，针对刘某申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》，南通市人社局答复称属于过程性信息和行政执法案卷信息，故不予公开。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开；法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。同时，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第二条第六项规定，行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外。《劳动保障监察条例》第十八条第二项还规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。根据上述规定，本案涉及的《劳动保障监察限期改正指令书》属于行政处理决定，南通市人社局亦明确后期未作出行政处罚决定，故该限期改正指令书属于最终行为。刘某要求南通市人社局公开该改正指令书，南通市人社局应当结合《政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十七条的规定，综合进行判断，且刘某在申请公开时亦表明所需的是隐去隐私后的部分，南通市人社局应当保障刘某的知情权，其不予公开的理由不能成立。再次，因南通市人社局向刘某作出的《政府信息公开申请答复书》部分内容不合法，江苏省人社厅在复议时未能进行全面审查，所作维持原行政行为的《行政复议决定书》亦不合法。同时，考虑到刘某申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》中是否存在不宜公开的内容，尚需南通市人社局作出裁量，刘某申请时亦表明所需的是隐去隐私后的部分，故由南通市人社局重新作出答复更为适当。据此，一审法院作出如下判决：

1、 撤销南通市人社局于2021年7月26日作出的通人社依复〔2021〕第015号《政府信息公开申请答复书》中针对刘某申请公开“南通市人社局劳动监察支队责令十建集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》”部分的答复；

2、 撤销江苏省人社厅于2021年8月30日作出的〔2021〕苏人社行复第26号《行政复议决定书》；

3、 责令南通市人社局于判决生效之日起二十个工作日内针对刘某要求公开“南通市人社局劳动监察支队责令十建集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》”的申请重新作出答复；

4、 驳回刘某的其他诉讼请求。

南通市人社局不服一审判决，提起上诉称，1.南通市人社局在劳动保障监察过程中对十建集团公司作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于作出行政处理前的命令行为，目的在于推动行政程序进行和督促十建集团公司履行法定义务，十建集团公司据此向社保经办机构和税务部门办理补申报了社保缴费基数手续和补征缴社保费。依据《劳动保障监察条例》等规定，在用人单位按照限期改正指令书整改完毕后需另行作出不予处罚决定或者出具类似于结案通知、不予处罚通知等结案文件。因此，限期改正指令书仅属南通市人社局在劳动保障监察行政程序中的过程性、准备性行为，不能以该文书是对外发出的最后一份文书，即认为属于最终行为。2.《劳动保障监察限期改正指令书》属于南通市人社局履行劳动保障监察职责形成的执法案卷材料信息，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，南通市人社局可以决定不予公开。政府信息公开与行政执法案卷查阅属不同渠道，不应当以申请政府信息公开的方式代替行政执法案卷查阅程序。3.一审法院认为《劳动保障监察限期改正指令书》属于南通市人社局作出的最终行为，属于行政处理决定，认定事实和适用法律错误。4.《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》不是《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的法律法规规章，一审判决援引该指导意见不当。据此，请求撤销一审法院判决并发回重审。

江苏省人社厅不服一审判决，提起上诉称，1.《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的制定主体国务院办公厅，不是立法法第八十条第一款规定的规章制定主体，该规范性文件也不是由部门首长签署命令公布，且形成于《政府信息公开条例》颁布之前，一审援引该指导意见作为例外规定，撤销被诉政府信息公开答复的有关内容，适用法律错误。2.政府信息公开与行政执法案卷查阅分属不同途径，不应当以申请政府信息公开的形式代替行政执法案卷查阅的相关规定。行政执法案卷中既有过程性信息，也有涉及第三方个人隐私、商业秘密的信息，具有显著的复杂性，是否公开应当由行政机关综合判断后自行决定。如果允许通过信息公开途径获取行政执法案卷材料，将使行政执法案卷档案的相关规定形同虚设。3.人民法院应保持适度谦抑，尊重行政机关的首次判断权，不应随意突破《政府信息公开条例》的明确规定，而以仅适用于特殊时期、特定范围的规范性文件作为判决依据。据此，请求撤销一审法院判决并依法裁判。

被上诉人刘某答辩认为，1.刘某原为十建集团公司职工，因认为公司自1999年以来存在少交、不缴纳职工保险等违法情形，故向南通市人社局提出投诉，但南通市人社局对十建集团公司立案查处后，一直未告知刘某相应的处理结果。2.刘某有权申请政府信息公开，要求南通市人社局公开责令十建集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》，同时还注明“隐去隐私部分”，不存在侵犯个人隐私的问题，南通市人社局依法应当公开相应的政府信息。3.一审法院判决撤销南通市人社局不予公开答复的有关内容和江苏省人社厅作出的行政复议决定，具有事实和法律依据。据此，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为，本案刘某向南通市人社局申请公开的政府信息为“南通市人社局劳动监察支队责令十建集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》（隐去隐私部分）”，其中，各方当事人对《劳动保障监察行政处罚决定书》因未制作不存在而无法公开，均不持异议，主要争议在于《劳动保障监察限期改正指令书》是否以及如何公开。对此，南通市人社局在被诉政府信息公开答复中给出的理由说明认为，该改正指令书属于行政机关在履行职责过程中形成的行政执法案卷信息，决定不予公开。二审审理过程中，南通市人社局和江苏省人社厅均提出意见认为，《劳动保障监察限期改正指令书》兼属过程性信息和行政执法案卷信息，行政机关可以决定不予公开，且对于行政执法案卷信息，当事人应当通过申请执法案卷查阅的方式获取，不宜通过政府信息公开方式申请获取。对此，本院分析评判如下：

一、关于《劳动保障监察限期改正指令书》是否属于过程性信息的问题

行政公开原则要求行政结果和行政过程的公开。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“过程性信息”，属于不确定法律概念，考虑到行政过程的复杂性和多阶段、多环节等特点，为充分体现行政公开原则，需对“过程性信息”的语义范围作出限定，不宜仅以信息形成的阶段、状态作为判断的唯一标准，过程性政府信息豁免公开的范围则应不断缩小。考虑到判断是否属于过程性信息，与判断是否属于行政诉讼法上的过程性、程序性行为，具有牵连关系。因此，在疑难案件中，判断是否属于过程性信息，可以借助行政过程或者行为内容是否形成、变更或者消灭行政法律关系、进而存在公开价值，加以判断。

根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定，劳动保障行政部门对于违反劳动保障法律的行为，经调查、检查后分别作出如下处理：一是应当受到行政处罚的，作出行政处罚决定；二是应当改正未改正的，作出责令改正或者相应的行政处理决定；三是情节轻微且已改正的，撤销立案。基于行政程序完整性以及结合上下文语义，该条中的“撤销立案”，应当理解为行政机关对相对人作出撤销立案的决定。同时条例第十七条规定，实施劳动保障监察的最长办案期限为自立案之日起90个工作日。本案中，南通市人社局向十建集团公司作出《劳动保障监察限期改正指令书》后，在执法期限内未再作出行政处罚决定、责令改正等处理决定和撤销立案决定。南通市人社局在二审中陈述意见认为，十建集团公司收到限期改正指令书后已经按照要求整改，因此无需作出行政处罚决定。由此可见，在行政处理的先后顺序上，作出《劳动保障监察限期改正指令书》属于作出行政处罚决定的前续行政行为，目的在于指导、督促相对人自我纠正，而行政机关经审查认为已经改正的，可以不予行政处罚。但是，南通市人社局同时没有对照条例的规定对十建集团公司作出撤销立案决定，即没有对外作出具有终结行政程序功能、消灭行政法上权利义务关系的行政行为。基于《劳动保障监察限期改正指令书》在本次行政程序中表现出的外部性和最终性，以及对十建集团公司事实上的处分效果，是具有权利义务影响性和成熟性的行政行为，不符合内部性、过程性、非正式性、未完成性等过程性信息特点。因此，南通市人社局和江苏省人社厅主张该改正指令书属于过程性行为，没有事实和法律依据。

二、关于《劳动保障监察限期改正指令书》作为行政执法案卷信息应否公开的问题

首先，行政执法案卷信息属于相对不公开事项，行政机关决定不公开行政执法案卷信息的，应当说明理由。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定“行政执法案卷信息可以不予公开”，表明行政执法案卷信息并非绝对豁免公开，而是赋予行政机关在个案中对是否以及如何公开的判断决定权。考虑到“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的限定作用，行政机关决定不予公开或者仅部分公开行政执法案卷信息的，应当说明实质性理由，以表明综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定。从事后审查的角度，人民法院只有通过行政决定中的理由说明，才能知晓行政机关考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效审查和评价行政行为的合法性，此即所谓“无理由则无行政行为”。本案南通市人社局在被诉政府信息公开答复和一、二审审理过程中，虽然强调《劳动保障监察限期改正指令书》因属于行政执法案卷信息而不予公开，但始终没有说明不公开的实质性理由，而是陷入了“以结论证明结论”的循环论证，该理由说明难以令人信服。

其次，要求当事人通过执法案卷查阅方式获取政府信息，一般仅限于行政程序尚在进行这一特定阶段。总体而言，阅览卷宗权与政府信息知情权，分属不同权利类型并服务于不同的目的。阅览卷宗权属于行政程序的当事人所有，仅可在个案的行政程序中主张，是附属的程序权利，主要借助于事后审查行政行为是否符合法定程序、是否充分保障当事人陈述申辩权，加以保障。知情权抽象地属于任何公民，只要存在政府信息即可主张，是独立的实体权利，原则上只要提出公开申请，而不必有特别的个人利益，就具有提起诉讼的原告主体资格。鉴于行政案件的相关资料形成后就成为政府信息的一部分，成为知情权的客体，因此从行政执法程序开始到行政机关作出行政决定和程序终结，阅览卷宗权与政府信息知情权将发生重合。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定：“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”这一规定，将行政机关所作出的告知行为豁免司法审查的条件，明确限定为“行政程序中”，且考虑到行政执法案卷信息这一概念外延的不确定性，对作为限定条件的“行政程序中”，亦不宜再作扩大理解。本案南通市人社局和江苏省人社厅均认为，对所有形成于行政执法程序的行政执法案卷信息，当事人均不宜通过政府信息公开方式获取，属于对法律和司法解释规定的不适当理解。

再次，行政程序终结后，原则上应承认当事人享有对行政执法相关信息获取方式的选择权。坚持要求当事人在行政程序终结后，仍通过申请阅览卷宗方式获取行政执法信息，由于实定法上并没有一般性明确承认阅览卷宗的权利，这一权利将因缺乏必要的救济管道而难以有效保障。如果卷宗阅览权进一步成为政府信息豁免公开的理由，还会产生当事人所获得的信息保障，反而不如案外人所获得的信息充分的法律适用后果，不符合平等原则。基于对公民知情权的无漏洞保护，在行政程序终结后，应当赋予当事人对行政执法案卷信息公开方式选择权，当事人已经以政府信息公开方式提出申请的，行政机关应当根据《政府信息公开条例》有关依申请公开的规定办理，而不宜告知当事人另行申请查阅行政执法案卷，更不宜迳行答复当事人不予公开。本案中，南通市人社局接到刘某投诉后，对十建集团公司立案调查并作出《劳动保障监察限期改正指令书》，之后未对外作出其他行政行为。刘某作为有利害关系的投诉人，在南通市人社局经过执法期限后，未了解到处理结果，可以通过政府信息公开方式申请获取这一政府信息。基于后果考量，刘某在南通市人社局事实上终结劳动监察程序后提出申请，并不会对正在进行的行政执法程序造成不当侵扰。如果南通市人社局要求刘某通过查阅行政执法案卷材料的方式，重新提出申请，将会进一步增加刘某的信息获取成本和南通市人社局的信息公开成本；而如果南通市人社局认为刘某所申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等不宜公开情形的，可以在政府信息公开程序中作出答复并予以说明，也无需刘某再行申请查阅行政执法案卷材料。因此，无论从当事人知情权的正当性来源，还是从行政机关执法成本和实际后果考虑，都应当承认刘某可以通过政府信息公开方式申请获取所涉劳动保障监察执法信息。

最后，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》中有关行政执法信息公开的规定，应当得到遵守和执行。《政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。”国务院办公厅制定上述指导意见，目的在于“解决实践中行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题”，其中涉及行政执法信息公开的规定，有利于行政机关在实践中对《政府信息公开条例》第十六条第二款规定作出准确理解，属于人民法院审查行政行为是否合法的规范性依据。本案中，结合指导意见第二条第六项“行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外”的规定，鉴于南通市人社局在劳动保障监察执法期限内未作出行政处罚、行政处理或者撤销立案决定，南通市人社局应当将《劳动保障监察限期改正指令书》作为行政执法决定信息，对该信息中可以对外公布的内容，应当及时向社会公布，否则，案涉劳动保障监察行政执法就难以向社会公开和接受社会监督。因此，刘某申请公开的政府信息亦属行政机关主动公开范畴，南通市人社局答复不予公开，不符合上述规定要求。

三、本案裁判方式的选择问题

《政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，在无相反证据和规范性依据表明《劳动保障监察限期改正指令书》属于豁免公开的政府信息前提下，刘某有权依法向南通市人社局申请获取该份政府信息。考虑到《劳动保障监察限期改正指令书》涉及与补缴职工保险相关的个人身份信息等个人隐私事项，对该有关内容是否以及如何公开，仍应由南通市人社局结合其内容作出具体判断。因此，本案直接判决南通市人社局向刘某公开《劳动保障监察限期改正指令书》的时机尚未成熟，一审法院判决责令南通市人社局依照判决指引、针对刘某的申请重新作出答复，符合法律规定。

综上，基于对“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的贯彻和对公民知情权的无漏洞保护，过程性信息和行政执法案卷信息豁免公开的范围，应不断缩小并遵循严格审查程序。在南通市人社局未作出最终行政处罚决定或者撤销立案决定前提下，其向十建集团公司作出的《劳动保障监察限期改正指令书》，属于对当事人权利义务具有影响的、成熟的行政行为，依法不属于过程性行为和过程性信息。南通市人社局以《劳动保障监察限期改正指令书》属于行政执法案卷信息为由决定不予公开，但未说明不予公开的实质性理由，不符合《政府信息公开条例》第十六条第二款规定。同时，南通市人社局未在规定期限内公布该改正指令书的主要内容，也不符合《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定。南通市人社局向刘某作出的有关《劳动保障监察限期改正指令书》不予公开的答复内容，依法应予撤销，江苏省人社厅所作维持原行政行为的行政复议决定，应一并撤销。鉴于《劳动保障监察限期改正指令书》存在涉及个人隐私等需要区分处理后公开的情形，一审法院判决责令南通市人社局重新向刘某作出答复，依法有据。南通市人社局和江苏省人社厅的上诉理由，均没有事实和法律依据，依法应予驳回。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市人力资源和社会保障局、上诉人江苏省人力资源和社会保障厅共同负担。

本判决为终审判决。

审 判 长   郭德萍

审 判 员   黄静波

审 判 员   殷   勤

二〇二二年三月十八日

书 记 员   陆   颖