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最高法判例:知道或应当知道强拆行为的内容包括房屋被强制拆除的事实本身与实施强制拆除的行政机关

☑ 裁判要点

行政机关作出行政行为时,公民、法人或其他组织知道或应当知道被诉的行政事实行为的内容应为知道或应当知道房屋被强制拆除的事实本身与实施强制拆除的行政机关。需注意的是,如何认定“应当知道”,可结合行政机关是否作出相关行政行为、行政机关是否已进行相关沟通协商等情况,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观、公正地予以综合分析判断。对于“知道”或“应当知道”的对象,若割裂房屋被强制拆除的事实与实施强制拆除的行政机关之间的紧密关联,仅要求知道或应当知道房屋被强制拆除的事实本身,则房屋被强制拆除的事实将无所附着,形同于行为范畴之外的自然事实或纯粹的人体事实,背离行政事实行为的法律属性,阻碍合法权益被侵犯的公民、法人或其他组织依法理性行使诉权。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行再510号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):西安藻露堂药业集团大明宫医药有限公司。住所地:陕西省西安市莲湖区莲湖路198号天坛大厦5层。

法定代表人:耿晓轩,该公司总经理。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):陕西省西安市人民政府。住所地:陕西省西安市未央区凤城八路109号。

法定代表人:李明远,该市人民政府市长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):西安曲江新区管理委员会。住所地:陕西省西安市雁塔区杜陵邑南路6号。

法定代表人:姚立军,该管理委员会主任。

再审申请人西安藻露堂药业集团大明宫医药有限公司(以下简称藻露堂公司)因诉陕西省西安市人民政府(以下简称西安市政府)、西安曲江新区管理委员会(以下简称曲江新区管委会)城建行政强制一案,不服陕西省高级人民法院(2019)陕行终673号行政裁定,向本院申请再审。本院于2020年7月6日组织询问后,于2020年12月17日作出(2020)最高法行申749号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。

藻露堂公司向西安铁路运输中级法院起诉称,其是位于西安市××与××字西北角上马旗寨中药店的所有权人。1997年10月8日。其与大明宫沙发厂签订《合资改建马旗寨中药店房屋合同》,将上述土地原有房屋拆除后原址重建,总建筑面积864平方米,改建后房屋所有权归其享有。2007年,西安市政府作出(2007)44号文件,制定大明宫遗址区保护改造方案。2011年,西安市曲江大明宫遗址区保护改造办公室作出西曲江大明宫保护办发(2011)6号文件,对大明宫遗址范围内的国有土地上房屋实施征收,马旗寨中药店处于被征收范围内。其一直积极配合大明宫拆迁办公室的拆迁工作,但双方未达成拆迁补偿协议。2011年7月26日,西安市政府、曲江新区管委会在未履行任何法定手续、未对其进行任何补偿的情况下,组织多人强行拆迁了其房屋,致使其财产悉数被毁。目前该块土地仍被围挡。西安市政府为大明宫遗址区保护项目国有土地上房屋征收项目的征收人,曲江新区管委会受委托负责实施该项目。故请求确认西安市政府、曲江新区管委会于2011年7月26日实施的强拆行政行为违法。

西安铁路运输中级法院一审认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中,藻露堂公司所诉房屋拆除行为发生在2011年7月26日,且藻露堂公司在庭审中自述其于拆除行为发生当时即已获悉。藻露堂公司迟至2018年5月21日才向该院提起行政诉讼,已经超过了法律规定的起诉期限,且不存在扣除起诉期限的法定情形。据此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定,作出(2018)陕71行初360号行政裁定,驳回藻露堂公司的起诉。

藻露堂公司不服,提起上诉。

陕西省高级人民法院二审认为,藻露堂公司提起本案的诉讼请求为确认西安市政府、曲江新区管委会于2011年7月26日实施的强拆行政行为违法。二审询问中,藻露堂公司认可其于2011年7月26日已知道房屋被拆除,故起诉期限应从该日起算。根据行政行为发生时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定,藻露堂公司于2011年7月26日已知道案涉房屋被拆除的事实,因实施拆除行为的主体作出被诉拆除行为时未告知藻露堂公司诉权和起诉期限,藻露堂公司应当自知道被诉拆除行为2年内提起诉讼。藻露堂公司于2018年起诉,已超过上述法律规定的起诉期限。藻露堂公司称2011年7月26日被强制拆除后一直处于围挡的状态,因案涉房屋位于征收范围内,属于征收对象,征收机关拆除后采取围挡的方式,不能以此说明拆除行为处于持续的状态。故藻露堂公司认为其起诉未超过法律规定的期限与事实不符,不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定适用于公民、法人或其他组织不知道行政行为内容的情形。藻露堂公司于2011年即已知道被诉行政行为的内容,故其主张本案适用20年起诉期限的理由不能成立。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,作出(2019)陕行终673号行政裁定,驳回上诉、维持一审裁定。

藻露堂公司向本院申请再审,请求撤销一、二审裁定,支持其一审提出的诉讼请求。主要事实和理由为:1.一、二审法院认定事实的主要证据不足。西安市政府辩称不是本案适格被告,未委托或实施相关强制拆除行为。曲江新区管委会辩称本案不属于行政诉讼法受案范围,其从未实施被诉的行政行为,并在庭审中举证系西安市未央区先锋村城改主体陕西大明宫投资发展有限责任公司拆除。本案首先需查明西安市政府、曲江新区管委会是否实施了其要求确认违法的拆除行为。一、二审法院未予查明,援引《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》裁判本案的前提不成立。2.一、二审裁定适用法律错误。行政诉讼法定起诉期限的起算点是知道或应当知道作出行政行为之日,驳回起诉的前提为其知道或应当知道西安市政府、曲江新区管委会存在违法拆除的行政行为。一、二审法院在对其要求确认违法的强拆行为是否存在尚未确定的前提下,裁定驳回其起诉适用法律错误。3.其起诉未超过起诉期限,应进行实体审查。“知道或者应当知道”的程度应理解为,能使起诉人知道起诉的对象是谁,知道向哪个法院提起诉讼。直至二审听证,西安市政府仍坚持认为其不是实施机关,曲江新区管委会则称被拆除房屋属于先锋村城中村改造项目,实施主体是陕西大明宫投资发展有限责任公司。至本案二审终结,都未查明是由哪个主体具体实施的。其在客观上根本无法确认具体实施该行政行为的是谁,故不能认定其于2018年提起诉讼超过起诉期限。本案应适用对不动产提起诉讼的二十年的起诉期限。案涉房屋是一栋整体建筑,对大明宫沙发厂用房的拆除意味着建筑物整体结构已经遭到了破坏,仅留部分残迹根本不具备使用价值。同时案涉房屋所在地块已经被围挡了数年,直至今日仍处于被围挡状态。能实施围挡行为的主体显然是拥有行政职权或有一定行政职责的行政机关,其他主体不可能完成这一行为。在本院提审本案后,藻露堂公司仍坚持该请求。

对于藻露堂公司提出的再审申请,西安市政府向本院提交意见,请求驳回藻露堂公司的再审申请。主要事实和理由为:藻露堂公司的起诉超过起诉期限,依法应予驳回。一、二审裁定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。在本院提审本案后,西安市政府仍坚持该意见。

对于藻露堂公司提出的再审申请,曲江新区管委会向本院提交意见,请求驳回藻露堂公司的再审申请。主要事实和理由为:1.本案已超过法定起诉期限,一、二审裁定认定事实清楚,证据确实充分,适用法律、法规正确。本案无需进入实体审查。2.本案不属于行政诉讼受案范围,藻露堂公司、其及西安市政府均不属于适格主体。其从未对案涉房屋实施拆除行为,并非适格被告。案涉房屋位于西安市××先锋村××村城中村改造范围内。该城中村改造范围内房屋均系西安市城中村(棚户区)改造办公室确定的项目改造主体(该项目改造主体非行政机关)在与被拆除房屋权利主体协商补偿事宜后予以拆除的。藻露堂公司的房屋至今未被拆除,并非适格原告。根据权利主体不同,案涉房屋可划分为两部分:属于藻露堂公司的房屋与属于大明宫沙发厂的房屋。在实施××村改造时,城改主体确实分别与藻露堂公司、大明宫沙发厂(李跃进)就安置补偿事宜进行过数次协商。大明宫沙发厂接受安置补偿后,城改主体对其房屋进行了拆除。因藻露堂公司要求高额补偿无法实现,致使双方未能就安置补偿事宜协商一致,城改主体至今未对属于藻露堂公司的房屋进行拆除。3.藻露堂公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。在本院提审本案后,曲江新区管委会仍坚持该意见。

本院经审理查明:(一)藻露堂公司一审提交的《西安市人民政府办公厅关于印发<大明宫遗址区保护改造实施方案>的通知》(市办发〔2007〕44号,复印件,以下简称44号通知)载明:“……二、总体思路和发展规划(一)总体思路……1、项目名称大明宫遗址区保护改造项目……四、管理职权和事权划分(一)管理职权大明宫遗址区保护改造项目由曲江新区管委会全面负责。设立西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室,属曲江新区管委会办事机构……(二)事权划分……5、征地拆迁工作大明宫遗址区保护改造规划范围内,涉及集体土地的征用、拆迁、安置、补偿和国有土地上棚户区的拆迁、补偿、安置由新城、莲湖和未央三区政府负责;涉及国有土地上各类企事业单位用地的收回、搬迁、安置、补偿,由曲江新区管委会负责。所有征地拆迁费用,由曲江新区管委会全面承担,统一筹措。大明宫遗址区保护改造征地拆迁和安置的标准,按西安市城中村和棚户区的相关政策执行,由所在区政府制定具体的征地拆迁安置方案,上报大明宫遗址区保护改造领导小组批准后实施……五、组建投融资和开发建设机构成立西安曲江大明宫投资(集团)有限公司,属曲江新区管委会下属公司,承担大明宫遗址区保护改造的项目招商、投融资、基础设施建设、土地开发和经营管理工作”。(二)藻露堂公司一审提交的《西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于规划范围内国有土地整体收储的通知》(西曲江大明宫保护办发〔2011〕6号,复印件,以下简称6号通知)载明:“根据大明宫遗址区整体规划要求,遗址区规划范围内相关市场须停止营业,由我办对规划范围内国有土地按照‘五统一’的原则进行土地储备。国有土地收储及补偿工作由西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室相关部门负责实施,请各用地单位积极配合。”(三)藻露堂公司一审提交的《合资改建马旗寨中药店房屋合同》(复印件)载明:“甲方:西安中药集团北郊公司乙方:西安市大明宫沙发厂……一、甲方在改建马旗寨中药店房屋时,乙方自愿投资进行房屋改造,改建后房屋所有权全部归甲方(西安中药集团北郊公司)。二、总建筑面积884平方米。甲方无偿使用建筑面积不低于140平方米,不高于150平方米,(一楼东二间60平方米左右,二楼东二间90平方米左右)其余建筑面积由乙方无偿使用壹拾伍年……十、乙方使用房屋到期后,一切附属建筑(房屋)无偿移交给甲方,可动产归乙方,包括商品等”。(四)曲江新区管委会一审提交的《西安市城中村改造办公室关于未央区先锋村城中村改造方案的批复》(市城改发〔2012〕272号,复印件,以下简称272号批复)载明:“根据先锋村实际情况和村民意愿,经区城改办审核同意,该村改造主体为陕西大明宫投资发展有限责任公司。”该批复系对西安市未央区城中村改造办公室作出。(五)曲江新区管委会一审提交的《拆迁协议》(复印件)载明,该协议由陕西大明宫投资发展有限责任公司(甲方)和李跃进(乙方)于2012年签订。该协议所指被拆迁房屋为“乙方位于先锋村第四村民小组的房屋及其建筑物、构筑物”。(六)藻露堂公司在本院于2020年7月6日组织的询问中提交的一份《国有土地使用证》(复印件)载明,颁发时间为“2010年4月26日”,土地使用权人为“西安藻露堂药业集团有限责任公司”,坐落为“西安市未央区马旗寨”,使用权面积“492.4㎡”。

另,本院于2020年7月3日组织藻露堂公司、西安市政府、曲江新区管委会实地查勘。现场显示,藻露堂公司诉称的案涉房屋的大部分墙体残断破败,周围临道路设置金属板材围挡。

本院认为,再审申请人藻露堂公司提起本案诉讼,系认为再审被申请人西安市政府、曲江新区管委会于2011年7月26日强制拆除其位于西安市××与××字西北角的房屋,请求确认二再审被申请人实施的强制拆除行为违法。一、二审法院分别适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款认定再审申请人提出的起诉超过法定起诉期限。在法定期限内提起诉讼系法定起诉条件之一。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定了两类法定起诉条件:第一项即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的积极条件和第二项至第十项列举的消极情形。从法定起诉条件的内在逻辑关联看,应首先审查起诉是否符合积极条件,其次才得检视是否存在消极情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的积极条件和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项至第十项列举的消极情形基本上都是围绕行政行为展开。由于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉需有事实根据的规定主要是要求存在确切具体的被诉行政行为,故该项起诉条件较为根本,多项其他起诉条件的判断往往需以该项起诉条件的满足为基础。例如,只有确定了确切具体的被诉行政行为,才可判断是否具有原告诉讼主体资格、是否属于受诉人民法院管辖、是否错列被告、是否重复起诉、行政行为是否对其合法权益明显不产生实际影响、诉讼标的是否已为生效裁判所羁束等。超过起诉期限系一种消极情形。对于超过法定起诉期限这种情形的处理,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”。对于行政机关在作出行政行为时未告知诉权或起诉期限的情况,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款均规定了最长起诉期限。在具体案件中适用此种最长起诉期限,也离不开《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项所要求的存在确切具体的被诉行政行为。

就行政机关严格按照法定程序行使权力、履行职责对公民、法人或其他组织作出的行政行为而言,由于行政机关已告知,故较易确定行政行为对合法权益的影响、行为主体等行政行为的内容,在最长起诉期限的适用上也少生歧见。但在无行政机关认领公民、法人或其他组织所诉称的强制拆除行为的场合,如何适用最长起诉期限,需结合行政事实行为的构成特点,整体把握《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款或《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款的语句结构为之。再审申请人诉称二再审被申请人强制拆除房屋的行为属于行政事实行为。在法律属性上,该种行为系行政机关以影响或改变事实状态为目的而实施。这种对事实状态的影响或改变将作用于公民、法人或其他组织的权利义务,产生特定的法律效果。行政机关作出该种行为不需向公民、法人或其他组织作出设立、变更或终止行政法律关系的意思表示,该种行为亦不具有法律拘束效力。尽管行政事实行为与具有法律拘束效力的行政行为均系行政机关基于行政权能,行使权力或履行职责作出,但在行为与法律效果之间的联系上,行政事实行为不如具有法律拘束效力的行政行为那样紧密。对同样的事实状态影响或改变,可由人力完成,也可由自然力完成;可由行政机关实施,也可由非行政机关实施;可由甲行政机关作出,也可由乙行政机关作出。在行为主体未告知的场合,单单基于事实状态受到的影响或改变的结果,或许能够推知行为主体,也或许难以推知行为主体。在无行政机关认领公民、法人或其他组织所诉称的强制拆除行为的案件中,主张合法权益受到侵犯的公民、法人或其他组织通常只是知道或应当知道房屋被强制拆除本身,难以知道或应当知道强制拆除行为的实施主体。鉴此,在全面正确审查起诉条件时,需对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉需有事实根据的规定在适用上作出调整,即若公民、法人或其他组织提交的证据材料能够证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告在事实上或法律上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为,则应暂且认定符合该项规定。至于被诉的强制拆除行为是否确系行政机关实施及所列被告是否确为行为实施主体,则应当在审理中通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定。若经审理,认定或推定系非行政机关实施或所列被告非系行为实施主体,则仍应以缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后,不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。对于最长起诉期限的适用,基于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款句首规定的“行政机关作出具体行政行为时”或《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款句首规定的“行政机关作出行政行为时”,公民、法人或其他组织知道或应当知道被诉的行政事实行为的内容应为知道或应当知道房屋被强制拆除的事实本身与实施强制拆除的行政机关。需注意的是,如何认定“应当知道”,可结合行政机关是否作出相关行政行为、行政机关是否已进行相关沟通协商等情况,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观、公正地予以综合分析判断。对于“知道”或“应当知道”的对象,若割裂房屋被强制拆除的事实与实施强制拆除的行政机关之间的紧密关联,仅要求知道或应当知道房屋被强制拆除的事实本身,则房屋被强制拆除的事实将无所附着,形同于行为范畴之外的自然事实或纯粹的人体事实,背离行政事实行为的法律属性,阻碍合法权益被侵犯的公民、法人或其他组织依法理性行使诉权。进而,由于适用最长起诉期限需基于被诉行政机关实施了强制拆除行为,故应当在起诉已符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉需有事实根据条件之后才予审查。

具体到本案,从再审申请人、二再审被申请人在一、二审诉讼中的诉辩及本院组织的实地查勘情况看,再审申请人诉称的房屋确系被强制拆除。且时至本院组织实地查勘之日,被强制拆除的案涉房屋仍处于围挡之中,本案现阶段无证据显示有主体宣称认领强制拆除案涉房屋的行为,亦无证据显示有主体在案涉房屋被强制拆除后主动与再审申请人沟通协商清理、补偿等善后事宜。再审申请人主张案涉房屋系其所有,提交《合资改建马旗寨中药店房屋合同》等为证;主张系由二再审申请人强制拆除,提交44号通知、6号通知等为证。对于案涉房屋占地的性质,再审申请人、二再审被申请人在本院组织的询问中均认可系国有土地,再审申请人还对此提交了一份《国有土地使用证》。结合44号通知、6号通知所载内容,二再审被申请人具有强制拆除案涉房屋的较大可能性。尤其是从“大明宫遗址区保护改造项目由曲江新区管委会全面负责。设立西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室,属曲江新区管委会办事机构”“涉及国有土地上各类企事业单位用地的收回、搬迁、安置、补偿,由曲江新区管委会负责”“国有土地收储及补偿工作由西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室相关部门负责实施,请各用地单位积极配合”等表述看,再审被申请人曲江新区管委会实施的可能性更大。再审被申请人曲江新区管委会提交了272号批复及《拆迁协议》,主张其未实施强制拆除案涉房屋的行为,系由西安市城中村(棚户区)改造办公室确定的西安市未央区先锋村城中村改造项目主体拆除。尽管此主张亦可能成立,但272号批复及《拆迁协议》所载内容涉及的是集体土地上的房屋,故难以否定再审申请人的主张。鉴此,应暂且认定再审申请人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉需有事实根据的规定,确有必要开展进一步的审理。在审理中,可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”的规定,通知再审被申请人曲江新区管委会辩称中指向的西安市未央区先锋村城中村改造项目主体及其他相关单位、个人参加诉讼,认定或推定再审申请人所诉称的强制拆除行为是否系行政机关实施及是否由二再审被申请人实施。一、二审法院在未予审理确定的情况下,便适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款或《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款,裁定驳回再审申请人的起诉及上诉,均构成法律适用错误,应予纠正。

综上,再审申请人所提再审主张部分成立,一、二审法院适用法律错误,依法应予撤销。本案争议的解决需以较为全面地认定事实为前提,由于一、二审法院均未予认定,故本案宜由一审法院重新审理。重新审理后,若认定再审申请人的起诉符合法定起诉条件,则应依法进入实体审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,裁定如下:

一、撤销陕西省高级人民法院(2019)陕行终673号行政裁定;

二、撤销西安铁路运输中级法院(2018)陕71行初360号行政裁定;

三、本案发回西安铁路运输中级法院重新审理。

审判长  李纬华

审判员  夏建勇

审判员  刘 平

二〇二〇年十二月二十八日

书记员  韩 岐



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