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最高法行政审判庭法官会议纪要——行政行为违法性的继承

◈案情摘要

1996年8月,甲市政府对240辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月,对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始,甲市政府开始实行经营权有偿使用,有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关规费,但并没有明确经营权有偿使用的期限。1999年7月15日、7月28日,甲市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车,发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》(以下简称《公告》)和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》(以下简称《补充公告》)。其中,《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”,《补充公告》要求“经审查,取得经营权的登记者,每辆车按8000元的标准(符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准)交纳经营权有偿使用费”。张某某等182名经营者认为甲市政府作出的《公告》和《补充公告》侵犯其经营自主权,遂向甲市法院提起行政诉讼,要求撤销上述《公告》和《补充公告》。

◈法律问题

行政机关先后作出两个具有一定关联的行政行为,行政相对人起诉要求撤销后续行政行为,人民法院经审查发现先前行政行为违法,则该先前行政行为违法是否会对后续行政行为的合法性产生影响?

◈不同观点

甲说:无影响说

先前行政行为一经作出即具有公定力,在经法定程序撤销前应被推定为合法有效,不但行政机关和行政相对人必须遵守,法院也必须尊重这种业已形成的法律关系,不能在针对后续行政行为的诉讼中审查先前行政行为的合法性,亦不能因先前行政行为的违法性而影响到后续行政行为的合法性,即先前行政行为的公定力构成对其违法性的阻断。

乙说:有影响说

如果先前行政行为违法,则将在一定条件下对后续行政行为的合法性产生影响。这既是行政行为违法性继承理论的要求,亦是在先前行政行为的公定力与公民权利救济的必要性之间进行合理协调的要求。为了实质性化解行政争议,法院要坚持整体性司法审查理念,在审查后续行政行为的合法性时,充分考虑到先前行政行为的合法性。

◈法官会议意见

采乙说

行政行为的公定力理论具有重要价值,在行政法理论与实践中需要严格遵守和维护,一般被认为是行政行为违法性继承的最大阻断。但违法性阻断意味着先前行政行为的违法性无法得以纠正,继而通过后续行政行为对行政相对人的权益造成侵害,破坏行政诉讼权利救济的有效性。因此,从公民权利救济和实质性化解行政争议的角度出发,应允许在一定条件下对行政行为公定力理论有所突破。即当行政机关先后作出两个有关联的行政行为时,法院可基于全面审查原则对先前行政行为进行证据效力的审查。在这种情形下,当先前行政行为存在违法性,并足以否定其证明效力的,则应确认后续行政行为也具有违法性。

◈意见阐述

行政机关先后作出两个有关联的行政行为,在先前行政行为不可诉且后续行政行为合法的情形下,原告能否在后续行政行为的争讼中主张先前行政行为的违法性,法院能否审查先前行政行为的合法性进而撤销后续行政行为,这便是行政行为的违法性继承问题。德国和日本行政法学界对“违法性继承”问题的研究起步较早。我国虽然在法治传统上属于大陆法系国家,但无论是行政行为效力理论,还是行政诉讼法的具体制度设计,正如有学者所指出的与德国和日本不完全相同,因而不可能完全照搬德国和日本业已成熟的学术结论。实际上,尽管未冠以“违法性继承”之名,学术界的讨论也不够充分,但实践中对于这类涉及违法性继承问题的案件审理并非少见,且不同法院在不同个案中展现的立场存在较大差异。故借此机会对这个问题进行专门阐释。以求能够进一步厘清相关理论问题,促进裁判尺度统一。

一、关于行政行为违法性继承的观点之争

关于行政行为的违法性是否可以继承,结合学界研究成果,目前主要有三种观点。

第一种观点:否定行政行为违法性的继承。这种观点认为如果先前行政行为存在违法情形但尚未经法定程序撤销,行政相对人越过先前行政行为直接针对后续行政行为起诉,且在诉讼中提出先前行政行为违法的主张,法院应以先前行政行为具有公定力为由,拒绝在对后续行政行为的合法性审查中对先前行政行为的合法性进行判断。比如,某市规划委员会先核定了建设项目设计书,又颁发了建设工程规划许可证。行政相对人在起诉建设工程规划许可证时,就不能以建设项目设计书未经环境影响评估违法为由,要求撤销建设工程规划许可证,这其中发挥违法性阻断作用的即为行政行为的公定力理论。

第二种观点:肯定行政行为违法性的继承。该种观点认为当先前行政行为存在违法情形但尚未经法定程序撤销时,出于公民权利救济和实质性化解行政纠纷考虑,法院应允许行政相对人越过先前行政行为直接针对后续行政行为起诉,并会在后续行政行为的合法性审查过程中对先前行政行为的合法性进行判断。该做法突破了传统的行政行为公定力理论,旨在提升公民权利救济的有效性。实践中,肯定行政行为违法性继承的做法,其实现路径大致可抽象为以下两种模式:一是在判理部分认定先前行政行为违法,进而认定后续行政行为缺乏合法性基础,最终判决撤销后续行政行为;二是不对先前行政行为的合法性进行判断,直接将其违法情节认定为后续行政行为的违法情节,进而判决撤销后续行政行为。

第三种观点:行政行为违法性的有条件继承。该种观点实际上是对前两种观点的折中:一方面,主张通常情况下要坚持行政行为公定力理论,在对后续行政行为进行合法性审查时,法院应当将先前行政行为从整体上视为一个合法有效的行为加以接受而不能纠缠于先前行政行为中的违法情形,由此形成先前行政行为违法性的阻断;另一方面,在一定条件下,出于公民权利救济和实质性化解行政纠纷考虑,法院应自行或允许行政相对人主张在后续行政行为的合法性审查过程中,对先前行政行为的合法性进行判断,如果先前行政行为违法则会影响到后续行政行为的合法性,从而实现对行政行为公定力的突破,此即行政行为违法性的有条件继承。

对于上述三种观点,我们认为行政行为违法性的有条件继承理论更契合时代的需要。行政行为的公定力需要维护,但若过分强调行政行为的公定力,则会导致行政权无法得到有效的司法监督、私权无法得到有效的保障、纠纷无法及时获得有效解决。因此,考虑到先前行政行为有可能对行政相对人的合法权益造成损害,行政行为的违法性继承也不应当被完全否定。在这个问题上,存在着实质正义与法的安定性之价值冲突、行政行为公定力与违法性继承之冲突以及关联行政行为违法性继承与可争讼性之冲突,为平衡这些矛盾冲突,平衡行政诉讼过程中的公正与效率,特别是要为公民提供必要的权利救济、实质性化解行政纠纷,需要认可行政行为的违法性继承,但这里的继承是有条件继承,而非全面继承。这种继承也不是完全排斥行政行为的公定力,而是在合理考量的基础上于二者之间寻求平衡。

二、行政行为违法性有条件继承的现实意义

从实践上看,坚持行政行为违法性的有条件继承具有一定的现实意义。

第一,有利于行政相对人的权利救济。行政行为的公定力理论与法的安定性要求阻断行政行为的违法性继承。但在遵循行政行为的公定力理论与追求法的安定性的同时,我们无法忽略法本身的价值,即对权利的维护与保障,实现法所保障的公平正义。行政机关作出的先前行政行为违法,但在后续行政行为作出之前,该违法行政行为对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害后果尚未显现,而当行政机关作出后续行政行为之后,该侵害后果才得以显现出来,但行政相对人又很可能因超过了法定起诉期限而无法起诉先前行政行为,只好起诉后续行政行为以维护自身合法权益。而在后续行政行为本身无瑕疵的情形下,行政相对人对后续行政行为的起诉往往得不到法院支持。由此,行政相对人遭受先前行政行为违法侵害的事实状态将会因先前行政行为的不可争讼与后续行政行为的合法性而无法得到有效救济,陷人了“违法的(先前行政行为)不可诉,可诉的(后续行政行为)不违法”之困境,法律所追求的实质正义亦无法实现。此时,若允许法院于后续行政行为之诉中在一定条件下对先前行政行为的合法性进行审查,进而在认定先前行政行为违法的前提下,确认后续行政行为继承了先前行政行为的违法性,则能够较好解决行政相对人的上述“欲告无门”之困境,从而实现公民权利的有效救济和法律上的实质正义。

第二,有利于行政纠纷的实质性化解。近年来,行政案件迅速增长,涉及的争议日益尖锐化、复杂化,行政诉讼的纠纷解决功能逐渐被学界和实务界所认识和重视。但行政争议的发生往往都有十分复杂的社会背景,行政相对人真实的诉讼目的很多情况下并不能通过其所诉的行政行为表象所看出,特别是在行政机关先后作出不同的行政行为时,行政相对人可能迫不得已而起诉了其中一个行政行为,但实际上是对相关联的其他行政行为不满意。在此情形下,如果一味强调公定力理论,主张行政行为违法性的完全阻断,势必造成行政诉讼权力监督不力、权利救济不畅、纠纷解决不彻底。此时,我们必须认可行政行为违法性的有条件继承,允许法院坚持整体性审查的司法理念,对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议一并给予关注,特别是在针对后续行政行为之诉中,一并审查先前行政行为的合法性,并将先前行政行为违法作为后续行政行为的违法理由。唯有如此,才能更好地节约司法资源和社会资源,有效地解决行政诉讼领域中的公正与效率问题,促进行政争议的实质性解决。同时,这种整体性审查亦体现了人民法院行政审判活动的全局观,充分贯彻了以人民为中心的新时代司法理念。

第三,有利于促进行政机关依法行政。依法行政是全面依法治国的必然要求。在行政机关先后作出不同的行政行为时,当出现“违法的(先前行政行为)不可诉,可诉的(后续行政行为)不违法”之情形,若基于行政行为公定力理论对先前行政行为的违法性予以完全阻断,则无异于对行政机关先前作出的违法行政行为的放纵,长此以往将不利于行政机关及其工作人员依法行政意识的增强,因为即使作出了违法行政行为却不用承担相应的违法后果;同时也不利于司法权对行政权监督职能作用的发挥,因为此时人民法院也失去了对先前行政行为违法性审查的抓手。而通过认可行政行为违法性的有条件继承,允许人民法院在针对后续行政行为之诉中一并审查先前行政行为的合法性,并在认定先前行政行为违法的情形下亦认可后续行政行为继承了其违法性,则将进一步加大司法权对行政权的监督和纠错力度,进一步助推行政机关树立依法行政意识。比如本案对前置行政许可行为程序违法的指明,重申了《行政许可法》的应有权威,对督促行政机关依法行政、实现诉源治理都有着重要的示范意义。

三、行政行为违法性有条件继承的适用条件

行政行为违法性的有条件继承,一般来说应满足以下几项适用条件。

第一,存在时间上先行后续的两个行政行为。行政行为的违法性要在不同的行政行为之间实现继承,前提是必须存在至少两个先行后续的行政行为。其中有三点需要特别注意:一是两个行为在时间上必须是先行后续的关系,同一时间作出的行政行为不存在违法性继承的问题。二是先行后续的两个行为必须都是行政行为,即先前行政行为与后续行政行为都应是属于行政诉讼受案范围的行政行为。如果先前行为并非行政法意义上的行政行为或者不属于行政诉讼的受案范围,都不涉及行政行为的违法性继承问题。三是对于先前与后续两个行政行为是否为同一行政机关作出还是由不同行政机关作出,并没有明确要求。

第二,两个行政行为之间要具有一定的关联性。两个行政行为除了时间上的先行后续关系之外,还要具有法定的关联性。对于这种关联性,有学者将其总结为程序上的联动关系、要件上的先决关系、执行上的依据关系。其中,程序上的联动关系是指针对共同的对象,法要求在实施某一行为后再行下一个行为,两个行为之间并无内容上的其他关联;要件上的先决关系是指先前行为效力所及的内容是后续行为的构成要件之一,先前行为的瑕疵构成后续行为的撤销或无效事由;执行上的依据关系是指先前行为为后续行为提供依据,后续行为是对先前行为的执行。根据上述三种关系的理解,前后两个行政行为之间要形成“依据一结果”“前提结果”“结果”等系,或者因为后续行政行为的出现才使得先前行政行为的侵害显在化,这个时候才会产生行政行为的违法性继承问题。如果两个行政行为之间毫无关联,则先后不同的行政行为有着彼此相对独立的法律适用空间,先前行政行为的效力通常不会直接影响后续行政行为的效力。

第三,要有违法性继承的必要性。当先前违法行政行为具有不可争讼性,且后续行政行为具有合法性,行政相对人陷入“违法的(先前行政行为)不可诉,可诉的(后续行政行为)不违法”之困境,此时唯有通过对行政行为的公定力理论进行突破。实现行政行为的违法性继承,行政相对人才有可能实现权利救济之目的。换句话说,当行政行为的违法性继承是行政相对人维护合法权益的唯一途径时,应认可行政行为的违法性继承。否则如果先前行政行为仍具有可诉性,则行政相对人直接起诉先前行政行为即可;或者后续行政行为违法,行政相对人通过起诉后续行政行为亦可达到权利救济之目的,则无适用行政行为违法性继承的必要。

第四,要有有效救济权利和实质性解决行政争议的较高预期。实现行政行为违法性继承,是在行政行为公定力与违法性继承、法的安定性与实质正义之价值冲突基础上综合考量作出的一种妥协,实质上是对行政行为公定力和法的安定性的一种突破和牺牲,而换来对行政相对人权利的有效救济和行政争议的实质性解决。换句话说,认为先前行政行为的违法性能够被后续行政行为所继承,主要是因为当前价值评判的标准和天平更侧重于公民的权利保障和行政争议的实质性解决。因此,我们在适用行政行为的违法性有条件承继理论,认定先前行政行为的违法性将对后续行政行为的合法性产生直接影响时,必须要有能够实质化解行政争议、切实维护公民合法权益的较大把握和较高的预期目标通常来说要达到很有可能实现行政争议实质性化解和公民权利救济之目的心理预期。如果从一开始就认定基本上没有可能实现行政争议的实质性化解和公民权利救济,也不建议适用行政行为违法性的继承,因为这样的牺牲得不偿失。

四、行政行为违法性有条件继承的法律后果

实现行政行为违法性的有条件继承之后,后续行政行为也将因继承其违法性而面临两种法律后果。第一种法律后果是根据《行政诉讼法》第七十条第三项之规定,行政行为有违反法定程序的情形,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。第二种法律后果是根据《行政诉讼法》第七十四条第一款之规定,行政行为有“行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”或者“行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。此即所谓的“情况判决”,是指行政行为虽然因违法而应撤销,但会给国家利益或公共利益造成损害;或是行为程序轻微违法,但对原告权利不产生影响,即可以确认原行政行为违法而不予以撤销。

对于第一种法律后果,一般来说,具有明确内容指引的履行判决、给付判决和变更判决属于引领性判决,更有助于行政争议的实质性化解。对于这个问题不再展开。对于第二种法律后果,之前有观点认为与履行判决、给付判决和变更判决相比之下,确认违法和确认无效判决更多的是具有宣示价值,往往发挥的是补充性作用,未必能够实现行政争议实质性化解之目的。但从近年的司法实践看,确认违法和确认无效判决在实质性解决行政争议方面亦发挥着越来越重要的作用。比如本案历经一审维持判决、二审维持原判、指令再审、再审驳回诉讼请求判决、驳回再审申请等长达二十年的复杂诉讼过程,诸多判决之所以没有能够使当事人服判息诉,根源就在于行政机关在作出案涉行政许可时没有履行明确告知许可期限的义务,程序违法情形始终没有得到法院明确指明。本案最终通过确认违法判决的适用,彻底解决了多年未决的行政争议。

人民法院结合案件和有关规定作出情况判决,即确认后续行政行为违法但并不撤销时,还有一个不容忽视的问题,即如何更好地保护行政相对人的合法权益,这就往往涉及信赖利益保护原则的适用。信赖利益保护原则是一项现代公法原则,它要求公权力有公信力。信赖利益保护原则本是渊源于民法的诚信原则,后来逐渐传入行政法领域,成为行政法理论与实践中的重要原则。在瑞士与德国古典的行政法学中,也早承认此原则的重要性。随着现代行政法学的发展,诚信原则已被范围更广规范力度更强的信赖利益保护原则所取代,确保法律的安定性及法律秩序的可预见性。信赖利益保护原则是指公权力机关实施的行为引发了相应的法律状态,公民善意地信赖这一法律状态而对自己的生活作出了相应的安排,公民因此而产生的正当利益应该受到法律的承认和保护。我国法律虽然没有明确规定信赖利益保护原则,但《行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿”之规定,体现了行政活动中信赖利益保护原则的精神要求。基于该原则的规范意涵,即使行政机关依据先前行政行为的违法性进而确认后续行政行为的违法性,并作出确认违法但不撤销的情况判决,但同时应当给予行政相对人相应的补偿,盖因该原则要保护人民信赖行为时所依据的法律法规,以及依据相应法律法规的行政行为所具有的公定力与可信度,不受后来法院审查时的合法性见解之影响。因此,在后续行政行为因先前行政行为违法而被确认违法但并不撤销时,一般应当予以遵循或考虑信赖利益保护原则的适用。

来源:《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要(第一辑)》、我爱行政法

 



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