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办案手记8-7:企业遭遇恶黑势力 公安不作为

杨某激愤于警察滥用职权,冲进警察局杀人。警察慌乱之中,竟然拨打110报警。这是真实的事情。这说明,关键时刻依赖警察保护生命财产安全,在人们的心理中是根深蒂固的。事实上,人们的生命财产安全也确实需要警察来保护,这是一个正常社会的底线。

可是,在现实中,这一底线却常常被踏破。本篇手记展开的就是这样一个故事。企业遭遇了黑恶势力持续骚扰,公安机关却不予理会。

企业的困境

2010年2月初,公司董事长L和助理第一次过来找我。是杭州市萧山区的一家企业,生产五金工具的,叫杭州○○五金工具有限公司(下称A公司)。他们,说是从报纸上看到了我告赢杭州市公安局萧山分局(下称萧山公安分局)不作为的案件,他们公司也想起诉萧山公安分局行政不作为。他们提到说的是10多位被拆迁人告萧山公安分局的案件,拆迁人用违法手段迫使被拆迁人搬迁,被拆迁人报警,公安分局不作为,杭州市中级人民法院的一份判决判令其履行法定职责。我是被拆迁人代理人。

不过,这一次我没有接受委托。我说企业打行政官司必须要慎之又慎,要考虑政府机关以后会不会给他们穿小鞋,譬如税收方面等等有没有问题,公安分局局长是区委常委,是实力派,不能不谨慎。当然,我也知道,大凡企业打行政官司,政府内部也总是有领导支持的。我让他们回去跟关系比较好的政府领导商量一下,要不要打行政官司。

他们就回去了,问我要不要留一份材料给我,我说随便,不过我在接受委托之前,我是不可能看的。最后他们还是把材料留下了,并充满感情地撂下一句话,说一定会过来请我的。我也不嫌罗嗦地补了一句废话,不来也没有关系。当天晚上,助理发了条短信给我,说“我司准备不打官司了”。

可是,2010年3月2日,两人又找了过来,并且这次直接和我办理了委托手续。我估计可能是这样,他们上次来过我这儿以后,回去跟个别领导一说,领导同意协调,但是最终没有协调,或者协调没有成功,就只好打官司了。这是我经常碰到的事情。

原本律师事务所和委托人签订的《委托代理合同》有这么一条:“案件处理完毕,如果乙方利用相关材料和情节,根据事实撰写办案手记,甲方予以同意。”这既是为了得到当事人的授权,同时也是表明我代理案件一定会竭尽全力,争取把每个案件办成精品,能够写入办案手记。

L董事长和助理要求将最后一句改为:“需另经甲方同意。”当然是指办案手记如果出现公司真实名称,需经过公司同意。我完全理解企业打行政官司的心态,因此,本篇办案手记采用了化名。

他们向我格外详细地介绍了案情,并交给了我几份《情况汇报》,分别是给派出所、公安分局、区政府和区委的,内容大致相同,介绍了公司遭遇黑恶势力侵扰的情况,是向这些部门求救的。他们的措词是“恶黑势力”“恶黑团伙”,给我留下了深刻印象。

从他们提供的材料来看,企业受到的侵扰确实触目惊心。从2008年8月28日到2010年1月27日,共计10次,一些闲杂人员到企业侵扰,最多一次达100多人。他们的说法是,那是“黑社会”、“恶黑团伙”,是“打砸抢”。记载情况如下:

1、2008年8月28日中午11时左右组织,4名外地人员到杭州○○电动工具有限公司(下称B公司,董事长也是L)施工现场毒打公司员工富○○,当日富○○就向萧山区公安分局市北派出所桥南警务站报案,民警做了笔录;

2、2009年4月1日,在B公司工地现场,傅○○威胁L,扬言要绑架L的女儿,L当日向萧山区公安分局市北派出所桥南警务站报案,民警做了笔录;

3、2009年6月24日9时至11时30分,组织100多名闲杂人员,打横幅、呼口号,到B公司施工现场殴打萧山法院一位庭长(该庭长系到B公司进行工程造价评估),毒打B公司员工沈○○并戳破其汽车轮胎、变相拘禁2个多小时;

4、2009年6月24日16时30分至17时30分,组织50多闲杂人员到L住宅,打横幅、呼口号,干扰其正常生活。

5、2009年6月24日13时至17时30分,组织100多名闲杂人员,打横幅、呼口号,到A公司打砸抢。毒打沈○○、孙○○,并对女员工沈○○、祝○○大扇耳光,故意毁坏公司财物数千元;

6、2009年8月28日9时10分至10时10分,组织30多名闲杂人员到A公司闹事;

7、2009年9月1日8时27分至22时30分,轮流组织每班10多名(上午、下午、晚上各一班)闲杂人员到A公司闹事;

8、2009年9月2日9时10分至17时30分,组织10多名民工到A公司闹事;

9、2010年1月26日8时至12时20分,组织10多名闲杂人员到A公司闹事,对公司员工孔○○、裘○○、邵○○、周○进行搜身拍照;

10、2010年1月27日9时至15时30分,组织10多名闲杂人员到A公司闹事。

一些闲杂人员现在公司闹事 

他们向我提供了大量证据材料,比较直观的证据是照片,其中有些是根据公司录像转拍的。根据他们的统计,以傅○○为首的恶黑分子(原话如此),实施暴力活动累计参与者约250人次几十个小时。

他们说,这些人行为时,都以讨要工程款为由。但是他们认为,A公司与这些人并没有发生任何法律关系,根本不存在所谓的“经济纠纷”或者工程款的问题。

L董事长和助理解释说,事情起因于B公司,虽然A公司与B公司法定代表人都是L,但两者属于两个不同的法律主体。况且,B公司与傅○○团伙中的任何人也没有发生任何法律关系。B公司只与杭州○○建设集团有限公司发生过工程承包关系,B公司已经支付了超额的工程款给后者,而且杭州○○集团已于2008年12月份向萧山法院提起诉讼,案号是(2009)杭萧民初第06号,故此案早已进入司法程序,傅○○团伙无任何理由来公司处寻衅滋事。相关材料显示,B公司将建设工程承包给了杭州○○集团,该集团又将工程内部转包给了傅○○等。

这起工程款纠纷不是我关注的重点,我主要关心的是案件中的行政法律关系。L董事长说,在民事诉讼中,对方涉嫌伪造证据。这点,反文另有叙述。

公安局怎么了?

可是,如此严重的恶性事件,萧山公安分局却只对其中一位徐○○扰乱A公司工作秩序的行为作出处罚。而且,只涉及了2009年6月24日13时至17时30分一次违法行为。

2010年2月8日,萧山公安分局作出的萧公决字(2010)第615号公安行政处罚决定,认定徐○○与多名民工扰乱企业秩序,致使工作不能正常进行为由,处以行政拘留五日。

这样的结论,L董事长无法接受。于是,写了一些《情况汇报》,交给了给派出所、公安分局、区政府和区委的,但仅限于萧山区范围内。萧山区政法委还为此召开了政法联席会议,要求公安局依法处理。

让人不可思议的事情发生了,2010年2月24日,L董事长收到了杭州市公安局公安机关处理信访事项答复意见书(编号:33010009097048)。内容是:“你于2009年9月17日,来信反映遭受○○集团黑恶势力暴力敲诈的问题。现我局调查,现答复如下:杭州○○集团有限公司与杭州○○电动工具有限公司间系施工结算引发的经济纠纷,从而导致○○集团有限公司多次到○○电动工具有限公司讨要工资。经查,未发现杭州○○集团有限公司有黑恶势力。对于期间扰乱你公司正常工作秩序等违法行为,萧山分局已对行为徐○○依法给予行政处罚。特此告知。”后面还告知:“如对答复意见不服,请持本答复书于30日内按国务院《信访条例》及《公安机关信访工作规定》提出复查请求。”落款是杭州市公安局信访专用章,2010年2月23日。”

L董事长人说,他们并没有向杭州市公安局信访,也没有向杭州市有关部门反映,他们反映问题仅限于萧山区范围内,因此其他部门转到杭州市公安局也没有可能。

根本没有提出过信访,又怎么会收到信访答复呢?L董事长说,肯定是有人伪造了信访件,然后通过不正当办法取得信访答复,向他施加压力,以防止他到处反映。L董事长说,黑恶势力的背景很复杂。

他决定向浙江省公安厅提出信访复查申请,请求撤销杭州市公安局作出的公安机关处理信访事项答复意见。

听着这一些,我感到很愤慨。公安局是靠纳税人的税收养活的,企业是主要的纳税人,公安局怎么能不保一方平安,纵容犯罪分子呢?当然,更多的还是为企业担忧,这种环境下又如何生存发展呢?

行政复议

就这样,大概一个月后,L董事长和助理找到了我。他说是看到了关于我的报道后找过来的,但我估计是什么政府官员偷偷介绍的。

按照L董事长和助理的介绍,以及他们提供向我的材料,案件似乎已经涉嫌刑事犯罪,这也是他们一直强调的,他们希望公安机关能够追究犯罪分子的刑事责任。

可是,公司一再向公安机关控告,公安机关就是不予理会。公安机关对于刑事案件不予立案,根据现行《刑事诉讼法》规定,采用的是检察机关的立案监督,不能提起行政诉讼。

当然,萧山公安分局对于徐○○行政拘留五日的处罚是可以申请行政复议,或者提起行政诉讼的,但即使此行政拘留决定被撤销,又怎么样呢?只要公安机关不作为刑事立案、侦查,公司的维权目的似乎就无法达到。

最后,我决定干脆将案件作为行政案件来操作,向杭州市公安局申请行政复议,请求撤销对徐○○的处罚决定,责令萧山公安分局对全案所有违法行为人作出处罚决定。这样,正常结果是,萧山公安分局认为本案已经构成刑事案件,作为刑事立案侦查,或者对所有违法行为作出治安处罚。如果是前者,公司就达到了目的;如果是后者,整个案件基本事实应该也清楚了,我们就可以质疑公安分局如此案件怎么不作为刑事案件处理。

接受委托后,我首先按照L董事长的要求起草了《信访答复复查申请书》,请求浙江省公安厅撤销杭州市公安局作出的公安机关处理信访事项答复意见书(编号:33010009097048)。

同时,我起草了一份《政府信息公开申请书》,要求杭州市公安局公开L董事长“于2009年9月17日,来信反映遭受○○集团黑恶势力暴力敲诈的问题。”的信件。这份政府信息公开申请,实在是很有意思的。杭州市公安局自然是没有这一政府信息,会怎么处理?我很有兴趣看一看。

遗憾的是,L董事长却提出,针对杭州市公安局的行动就算了,公司不打算得罪杭州市公安局,并希望我的思路限制在告萧山公安分局这一级。

因此,我就只能针对萧山公安分局提出了2起行政复议申请。

第一起案件是请求撤销萧公决字(2010)第615号公安行政处罚决定,责令其重新作出处罚决定。上文中已经说过,萧山公安分局萧公决字(2010)第615号公安行政处罚决定,认定徐○○与多名民工扰乱企业秩序,致使工作不能正常进行为由,处以行政拘留五日的处罚。

行政复议申请书提出的理由是:

一、认定事实不全,包括两方面:

1、徐○○共扰乱企业工作秩序多次,分别是:2009年6月24日13时至17时30分、2009年8月28日9时10分至10时10分、2009年9月1日8时27分至22时、2010年1月26日8时至12时20分,累计时间长达几十小时。徐○○每次来扰乱,A公司员工都拨打了110,萧山公安分局城厢派出所民警都曾出警,事后并制作了询问笔录。但处罚决定只认定了2009年6月24日下午一次。

2、认定徐○○纠集民工是讨要工程欠款,与事实不符。这点上文已有叙述。

二、适用法律错误。

即使按照处罚决定认定的事实,徐○○也属于聚众实施扰乱企业秩序的首要分子,萧山公安分局只处罚徐○○也印证了这一事实。因此,应该按照《治安管理处罚法》第23条第2款处以10日以下15日以下拘留,而不应该按照第1款处罚处以5日以上10日以下拘留。《治安管理处罚法》第23条规定“有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序,致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行,尚未造成严重损失的;……∕聚众实施前款行为的,对首要分子处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款。”

第二起案件是以A公司职工沈○○名义提出复议申请的,请求责令萧山公安分局限期对徐○○故意伤害申请人的违法行为作出处罚决定。

行政复议申请书陈述的理由是,2009年6月24日13时至17时30分,徐○○等100多名闲杂人员,在萧山区临浦镇横一村个体包工头傅○○(挂靠○○集团)指使下,打横幅、呼口号,到A公司打砸抢。毒打沈○○、孙○○,并对女员工沈莉○、祝○○大扇耳光,故意毁坏A公司财物1972元。致沈○○轻微伤。财物损坏和人身损害的事实,都有派出所委托的鉴定结论,萧山公安分局萧公决字(2010)第615号公安行政处罚决定也明确认定了。可是,萧山公安分局却只对徐○○以扰乱企业秩序行为作出行政拘留五日的处罚,至今未对徐○○故意伤害沈○○行为作出处罚决定。徐○○故意伤害沈○○人行为,虽然是在扰乱企业秩序过程中实施的,但系独立实施的违法行为,徐○○扰乱企业秩序行为,并不以故意伤害沈○○为构成要件。而且本案中,扰乱企业秩序行为和故意伤害行为被侵害主体也不同,应该分别作出处罚决定。

杭州市公安局收到行政复议申请后,于2010年3月12日寄来了杭公复补字(2010)第6号补正通知书,要求补正“曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。”

这样的补正通知,如果不是经办人想拖延时间,就是其行政法专业知识有待提高。

2010年3月15日,我回复称,公安机关对于违反治安管理行为的查处,是依职权应该履行的法定职责。公安机关一旦发现违法事实,即应该依法查处。因此,申请人只需证明萧山区公安分局是知道违法事实,却又未在法定期限内作出处罚决定,即足以证明其未履行法定职责。本案中,萧山区公安分局萧公决字(2010)第615号公安行政处罚决定,明确认定了徐○○故意毁坏财物金额1927元和故意伤害致轻微伤的事实,却又一直未对此作出处罚决定。申请人提出的复议申请符合了法定受理条件。至于,《行政复议法实施条例》第21条第1项规定“认为被申请人不履行法定职责的,提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料;”只适用于行政机关因申请履行法定职责的案件。

同时我也强调,申请人提供的复议材料中,沈○莉、李○○、孙○○、沈○○、邵○○的证言,并证明了报警的事实。

2010年3月19日,杭州市公安局受理了两起案件。

案中案:申请政府信息公开

  

本案这样的案件,如果不给杭州市公安局制造点麻烦,从而让萧山公安分局承受更大的压力,事情就很难得到解决。可是,当事人又偏偏不愿意得罪杭州市公安局。对此,我感到很苦恼,我在等待机会。

2010年4月15日,我打电话给杭州市法制办,表示要求复印一下萧山公安分局向杭州市公安局提交了答辩状和证据材料。按照《行政复议法》第23条第1款规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内,将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”我估计萧山公安分局已经提供了答辩状和证据材料。

经办人很明确拒绝,说只能查阅,不能复印。对方甚至没有兴趣听我的理由,说他很忙,而且是一贯的做法,也不是他个人决定的。我感到给杭州市公安局制造压力的机会来了。

当天,我以自己和助手的名义寄去了一份《政府信息公开申请书》,根据《政府信息公开条例》第17条规定,申请公开萧山公安分局提交的行政复议答复书和证据材料,要求将上述材料的复制件邮寄给我们,或者确定时间通知我们复制。我在《政府信息公开申请书》中对于为什么复议机关应该公开复议材料进行了简单的论述。

2010年4月28日,杭州市公安局寄来了答复,答复的内容主要是两点:

一、我们申请公开的“行政复议答复书和证据材料”,系由萧山公安分局制作形成,根据《政府信息公开条例》第17条规定,我们应该向萧山公安分局申请公开。

二、“行政复议答复书和证据材料”等信息在行政复议期间的公开,《行政复议法》第23条第2款已有特别规定,复议案件代理人可以查阅萧山公安分局提供的行政复议答复书和证据材料。

作为专门代理行政案件的律师,这种观点我不是第一次碰到。当然,我不同意杭州市公安局的观点。

2010年5月13日,我向浙江省公安厅提出复议申请,请求责令杭州市公安局限期按照公开我们申请公开的信息。

行政复议申请书对杭州市公安局拒绝公开复议材料的两条理由进行了详尽的反驳:

一、杭州市公安局认为,我们应该向萧山公安分局申请公开,我认为这一理由不能成立。

这一点,必须从《政府信息公开条例》第17条规定说起。该条文规定“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”

这是一个相当幼稚的条文,甚至可以说是残疾条文。首先,这一条文把《政府信息公开条例》的立法目的限缩为只是为了保证公民、法人或者其他组织获取的政府信息,因此只允许从一个途径获取政府信息。

可是,政府信息公开制度的建立,目的当然不仅限于保证公民、法人或者其他组织获取的政府信息。《政府信息公开条例》第1条确定的立法目的就是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”也就是说,《政府信息公开条例》立法目的,至少包括“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”和“提高政府工作的透明度,促进依法行政”两个方面。

有时一个政府信息,可能同时出现在几个行政机关,譬如,建设用地规划许可证,可能既出现在规划主管部门,又出现在国土资源主管部门,同时还会出现在拆迁主管部门。规划主管部门持有建设用地规划许可证是理所当然的,其同时又是核发国有土地使用权证和拆迁许可证的前置材料。为了提高规划主管部门规划管理工作的透明度,促进其依法行政,规划主管部门应该公开建设用地规划许可证;而为了提高国土资源主管部门(人民政府)核发国有土地使用权证的透明度,促进其依法行政,国土资源主管部门应该公开建设用地规划许可证;为了提高拆迁主管部门拆迁许可的透明度,促进其依法行政,拆迁主管部门应该公开建设用地规划许可证。因此,应该规定三机关都有公开建设用地规划许可证的义务。本案也是如此,为了提高萧山公安分局执法的透明度,促进其依法行政,其应该公开“行政复议答复书和证据材料”;而为了杭州市公安局复议工作的透明度,促进其依法行政,其也应该公开“行政复议答复书和证据材料”。

《政府信息公开条例》第17条规定存在的问题,还不至于此。该条文规定“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;”这种规定,实际上背离了生活常识,“公开”本身就是与“持有”或者“保存”相对应的概念,而跟“制作”却没有对应关系。因为“制作”者不一定“持有”者,“持有”者也不一定就是“制作”者。课予“制作”者公开的义务,只有“制作”者同时是“持有”者情况下才能实现,而此时履行公开义务的实质上仍然是“持有”者。譬如,某块集体土地征收可能是国务院批准的,也就是说,批文是国务院制作的,但却由国土资源部保管或者称持有,更多的材料国土资源部甚至会下发至国土资源厅保管或者称持有,按照《政府信息公开条例》第17条规定,应该向国务院申请公开,而国务院只能将申请转给了国土资源部,国土资源部再转给国土资源厅,由国土资源厅检索,然后再报国土资源部、国务院进行公开。这不能不说是笑话。

《政府信息公开条例》第17条规定还给人们申请政府信息公开,制造了无尽的麻烦。以拆迁主管部门核发拆迁许可证为例,按照这一规定,人们必须向制作建设项目批文、土地使用权批准文件、建设用地规划许可证的各个行政机关申请公开。而且,这些部门很可能会要求提供建设项目名称、批文编号。可是,现实中拆迁并没有落实具体建设项目的比比皆是,建设项目项目批文、土地使用权批准文件、建设用地规划许可证的编号,人们更不可能知道往找不到批文,主管部门就可能以此为由,拒绝提供相关批文。

当然,尽管如此,《政府信息公开条例》第17条规定仍然不宜轻易否定,而应该进行合宪解释。不妨理解为,政府信息制作完毕,尚未转移到其他机关之前,由制作机关公开;转移其他机关保管之后,保管机关也有公开的义务。不过,这样的规定,似乎就是多余的了。

二、杭州市公安局认为,本案不适用《政府信息公开条例》,我认为这一理由也不能成立。

我提出,《政府信息公开条例》第2条规定“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”复议机关在复议过程中获取的材料,当然属于政府信息的范围,本案可以适用《政府信息公开条例》。

杭州市公安局的主要理由是,本案应该适用《行政复议法》和《行政复议法实施条例》,相对于《政府信息公开条例》,这两个规范性文件是对行政复议材料如何向当事人公开的特别规定。《行政复议法》第23条第2款规定“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”和《行政复议法实施条例》第35条“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。”也就是说,行政复议申请人和代理人只能查阅复议材料,无权要求复印件或者要求复议机关提供复印件。

我却认为,《行政复议法》、《行政复议法实施条例》和《政府信息公开条例》并没有矛盾,也就不存在特别规定、一般规定的问题。《行政复议法》、《行政复议法实施条例》虽然都没有明确规定,申请人有权复制证据材料,只是规定复议机关应该为查阅复议材料提供方便,但同时也没有规定复议机关不得允许当事人复制复议材料。而从立法宗旨来看,也是应该允许当事人复制复议材料,以便当事人充分研究材料,提出充分的意见,有利于复议机关正确地作出复议决定。本案中,萧山公安分局提供的证据材料有整整四大本,查阅显然无法很好研究案情,对于复议机关也同样增加工作量,复议机关不能不为申请人或者代理人不断地查阅复议材料,不断安排人手和地方。

同时,如果某一事项有两个法律予以调整,人民有权选择对于自己更加有利的规定,政府没有理由予以拒绝。

而且,从法律体系的理性角度来说,行政程序包括行政复议程序中当事人获得政府信息的权利,和一般政府信息公开程序中的申请人相比,更有理由得到保障。行政程序当事人跟行政程序中的那些信息有着更加直接的利害关系,而政府信息公开申请人和申请公开的政府信息之间,严格地说,并不要求有特殊紧密的关系。

不过,应该承认杭州市公安局的观点,在目前仍然有一定的市场。2008年我曾经因为安徽省人民政府拒绝按照《政府信息公开条例》公开复议材料起诉过安徽省人民政府,涉及的法律关系和本案相同。对此,最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇也认为不应该适用《政府信息公开条例》,而应该适用《行政复议法》及其《行政复议法实施条例》,认为后者是特别规定。他把当事人在行政复议程序中享有信息公开的权利称为卷宗阅览请求权[c1] 。清华大学何海波教授似乎也持这种观点,称之为律师的文件阅览权[c2] 。其实,卷宗阅览或者文件阅览,都不过政府信息公开的一种方式。我国《政府信息公开条例》也确定了查阅、复制等政府信息公开方式。当然,也有不少学者同意我的观点,譬如,叶必丰教授。

归根结底,上述纠葛的产生,根本原因在于《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的缺憾,没有规定当事人可以复制复议材料。很多国家和地区的行政程序法,对于当事人在行政程序中有权查阅、复制案卷材料,都有明确规定。我认为,在这种情况下,应该允许行政复议申请人或者代理人依据《政府信息公开条例》申请公开复议材料。

但是,很多国家和地区的行政程序法对行政机关拒绝当事人查阅、复制案卷材料,当事人能否提出复议申请或者提起行政诉讼,却有着不同的规定,譬如德国是允许单独提起行政诉讼的,台湾《行政程序法》174条却规定“当事人或利害关系人不服行政机关于行政程序中所为之决定或处置,仅得于对实体决定声明不服时一并声明之。/但行政机关之决定或处置得强制执行或本法或其它法规另有规定者,不在此限。”

我国法律对此没有明确规定,因此,复议机关和人民法院不予当事人单独提出复议申请或者提起诉讼的权利,情理上似乎也无可厚非。不过,我是以自己名义申请公开的,律师作为代理人,具有独立于当事人的权利。《律师法》第35条第2款规定“律师自行调查取证的,凭律师执业证书和律师事务所证明,可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。”当然,不允许当事人单独起诉,是否也限制作为代理人的律师单独起诉,于法于理仍然是可以商榷的。

因此,对于浙江省公安厅是否会受理我提出的行政复议申请,我还是有些担心的。毕竟,如今民告官环境如此。

我在行政复议申请书最后部分特别提到,《政府信息公开条例》施行后,杭州市人民政府和浙江省人民政府都已经同意复制证据材料。这是我在代理行政案件中碰到的。

5月25日,我接到浙江省公安厅法制处电话,说是已要求杭州市公安局允许复印复议材料,但希望我复印材料后能够撤回复议申请。电话那头强调,要求杭州市公安局同意复印复议材料的理由是,毕竟公开是趋势,并不是说就认可了本案可以适用《政府信息公开条例》。

我对浙江省公安厅法制处来电最感兴趣的是,电话那头说,领导很重视这起案件。我在行政复议申请书刻意描述了萧山区黑恶势力猖獗以及萧山公安分局不作为的详情,特别希望能够引起公安厅的重视,看来达到了目的。

5月26日,我让助手去复印了材料,并未当日撤回了复议申请。

关于浙江省公安厅,顺便要提到的是,2007年我曾经代理浙江温州74养殖户告赢浙江省公安厅,而且案件是杭州市上城区人民法院审理的。浙江省公安厅厅长是省委常委、政法委书记。没有浙江省公安厅的点头,上城区人民法院肯定是不敢判决其败诉的。浙江省公安厅竟然会允许基层法院判决自己败诉,在目前的司法环境中,堪称奇迹。更让人惊叹的是,自此,公安厅法制处对我似乎更加尊重了。虽然,我们从未见过面。浙江省公安厅这种胸怀,让人不能不佩服。

责令重新处罚

2010年5月14日,杭州市公安局以“情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定。”为由,根据《行政复议法》第31条第1款规定,决定延长行政复议办案期限30日。也就是说,将于2010年6月17日作出复议决定。

在此期间,萧山公安分局接受了B公司对杭州○○集团伪造证据的控告。2010年4月14日,萧山区人民法院以(2009)杭萧民初第6号《案件移送函》移送案件移送萧山公安分局调查。2010年4月16日,萧山区人民法院作出(2010)杭萧民初字第100-1号民事裁定中止诉讼,理由是“因涉案证据有伪造嫌疑,尚需经公安机关侦查后予以确认”。杭州○○集团起诉B公司的金额是530万元。萧山公安分局能够接受B公司对杭州○○集团伪造证据的控告,L董事长很欣慰。

2010年6月7日,萧山公安分局撤销了对徐○○的行政处罚决定,并作出对徐○○等人涉嫌的违法犯罪行为重新调查处理的决定。杭州市公安局打电话给我,希望A公司和职工能够撤回复议申请。

行政复议申请取得了成功,但事情尚未得到最终解决,我们只是取得了阶段性成果,也许阶段性结果的取得,杭州市公安局作了不少努力,但我内心中不同意撤回复议申请。当然,这只是我个人态度,最终得由当事人来决定。L董事长也不同意撤回复议申请。

2010年6月9日,杭州市公安局作出了杭公复(2010)第44号、第47号行政复议决定。

杭州市公安局作出了杭公复(2010)第47行政复议决定,撤销了萧山公安分局萧公决字(2010)第615号公安行政处罚决定,责令其在60日内对徐○○的行为重新调查并作出处理。理由是,“徐○○等人以索要工资为名,闯入……,将该公司多扇办公室门踢破,损坏办公桌上的计算机、茶杯等物品,并殴打该公司员工沈○○等人致伤。”萧山公安分局对“徐○○以扰乱单位秩序予以处罚,属于认定事实错误,适用法律不当。”

更加重要的是杭州市公安局作出了杭公复(2010)第44号行政复议决定,决定了杭州市公安局对于全案的定性:

经审理查明:杭州○○建设集团有限公司(以下简称“杭州○○集团”)与杭州○○电动工具有限公司(以下简称“○○公司”,即上文中的B公司)因建设工程施工质量、工程款支付等问题发生纠纷,为此,杭州○○集团向萧山区人民法院提起民事诉讼,要求○○公司支付相应的工程施工费用。2009年6月24日下午,在杭州○○集团工地施工的徐○○等人以索要工资为名,闯入位于……的浙江○○五金工具有限公司(○○公司的董事长与浙江○○五金工具有限公司的董事长同为李○○),将该公司多扇办公室门踢破,损坏办公桌上的计算机、茶杯等物品,并殴打该公司员工沈○○等人致伤。此后,2009年8月28日、9月1日、9月2日、2010年1月26日、1月27日,又有多人以索要工资为名,闯入浙江○○五金工具有限公司(即上文中的A公司)。杭州市公安局萧山区分局接到报警后,均派员到现场处置。2010年2月8日,杭州市公安局萧山区分局以扰乱单位秩序为由,对徐○○作出行政拘留五日的公安行政处罚决定。行政复议期间,杭州市公安局萧山区分局以本案部分事实未查清为由,于6月7日撤销了对徐○○作出的行政处罚决定,并作出对徐○○等人涉嫌的违法犯罪行为重新调查处理的决定。

本局认为:根据《中华人民共和国人民警察法》等法律规定,维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,是公安机关的法定职责。公安机关对公民、法人和其他组织的报案、控告,应当及时受案,并进行调查处理。根据已有证据,申请人的员工曾于2009年6月24日、8月28日、9月1日、9月2日、2010年1月26日、1月27日多次向被申请人报警,称自己的财产和工作秩序受到侵害。但被申请人在接到报警后,仅在现场平息事态,未对所报警情中涉嫌的违法行为进行调查并依法作出处理决定,确系不当。因此,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)项之规定,本局作如下复议决定:

责令杭州市公安局萧山区分局在六十日内对申请人控告的事实重新调查并作出处理。

根据上述杭州市公安局杭公复(2010)第44号行政复议决定认定的事实,徐○○显然已经构成了刑事犯罪,即使不定性为黑社会性质组织犯罪,至少寻衅滋事罪总是成立的。而且,从复议决定中叙述的萧山公安分局的态度来看,似乎并没有否认这一点。但是,L董事长认为,此行政复议决定仍然避重就轻、丢车保师,没有将徐○○后面的傅○○等主犯拉出来。L董事长甚至认为公安分局内部有人和这帮人有勾结。

妥协

收到杭州市公安局的行政复议决定书,我仍然非常高兴。因为有了杭州市公安局行政复议认定的事实,本案已经构成刑事犯罪,几乎已经确定无疑。我的策略基本已经成功。

我建议L董事长此时应该寻求新闻媒体的支持。但是,我也提醒L董事长,媒体一介入将会直接影响政府形象,很可能将会把他和当地政府对立起来,因此必须特别谨慎,毕竟他是要在当地继续经营的,。结果,L董事长决定暂不要求媒体介入。我也只能在博客进行呼吁,而且隐去了A公司和B公司的真实名称。

此消彼长。我们没有进一步动作,对方就坚挺了。2010年8月4日,萧山公安分局萧公函(2010)第68号函将案件材料移送回萧山区人民法院,理由是,B公司控告帮助伪造证据、妨害作证没有犯罪事实,已决定不予立案。同时,萧山区公安分局向L董事长送达了萧公刑不立字(2009)第5号《不予立案通知书》。

L董事长接到不予刑事立案通知书后,马上就来到我办公室,希望能够另行提起行政诉讼。他在电话中说,公司有另外一起行政案件要委托我代理,言下之意是会另行支付律师代理费,他大概认为另行支付代理费,我的积极性会更高一些,可能会有办法。不过,我只能很遗憾地告诉他,对于公安机关刑事案件不予立案决定,只能请求检察院监督,而不能向人民法院提起诉讼。《刑事诉讼法》第87条规定“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”

而杭州市公安局责令萧山公安分局对于徐○○等的违法犯罪行为重新调查处理的行政复议决定,萧山公安分局迟迟没有作出结论。这一度让我非常愤怒,上级公安机关的行政复议决定,下级公安机关竟然不履行,让人难以摄像想象。

2011年3月16日,萧山公安分局终于作出了萧公决字(2011)第1616号、1617号、1618号、1619号、1620号、1621号公安行政处罚决定,对徐○○等6个人分别作出了公安行政处罚,其中2位警告、3位拘留5日并罚款200元、1位拘留15日。

处罚决定作出时间比杭州市公安局行政复议决定要求的时间推迟了将近7个月。不过,我在A公司给我的材料中却发现了多份萧山公安分局发给A公司关于要求配合接受调查的函。后来在另外的案件中,碰到杭州市公安局法制处的人员,他们说萧山公安分局迟迟未作出决定是A公司不愿意配合调查。有意思的是,材料中又有几份A公司给萧山公安分局的回函,说是几位证人和L董事长随时听候调查。到底是谁在作假?真相如何?我实在无从知道。

6份公安行政处罚决定的作出,当然意味着萧山公安分局将本案作为治安案件处理了。而且,处罚决定特别强调了杭州○○集团与A公司B公司“存在劳资纠纷,劳资双方曾多次因此问题发生矛盾冲突。”

对此结果,L董事长仍然难以接受。但是,我认为,处罚的对象毕竟有6位,公安分局和那些违法嫌疑人面临的压力也是可想而知的,而且6份治安处罚决定,从另一个角度也明确宣示了本案已经明显构成了刑事犯罪。即使仅仅以萧山公安分局认定的事实为准,6个人6次到A公司、B公司、L董事长家里滋事,故意毁坏财物、殴打他人、扰乱单位秩序,就足以构成寻衅滋事罪。如果这样还不构成寻衅滋事罪,这一罪名就可以取消了。

在委托我提供法律服务的同时,L董事长也一直在体制内寻求法律外的帮助。有意思的是,省委办公厅一位领导向他推荐我,说“去找袁裕来哎,这人业务精通又硬气。”

于是,L董事长又把所有的希望寄托在我身上了。L董事长和助理这次来我办公室时,带来了行政复议申请书。看来,公司本来打算自己申请行政复议了。也许他们认为律师的工作很简单,这是很多中国老百姓的共有想法。

他们起草的行政复议申请书16页,加上证据材料,共计60页。因为需要一式三份,因此他们过来时,材料装在一个纸箱内,样子挺吓唬人。行政复议申请书,极为详细地介绍了经过。确定的复议请求是:

一、撤销被申请人作出的“萧公决字(2011)第1616号、1617号、1618号、1619号、1620号、1621号”共6份公安行政处罚决定。

二、责令对团伙头目傅○○及团伙核心层人员傅越○(系傅○○儿子)、王○○(系傅○○小舅子)、席○○(系傅○○徒弟)共4人作出处罚决定。

三、责令对团伙骨干华○○、周○○作出处罚决定。

四、责令对团伙高价雇佣来“讨债”的潘○○、“黑衣男”(萧山公安至今仍未查明该人身份)作出处罚决定。

五、责令对团伙骨干徐○○、金○○、徐○○、吴○○、俞○○、施○○重新处理,并查明徐○○、金○○、吴○○3人的工作单位。

这样的复议请求当然是不合法的,复议机关不可能受理。更大的问题还在行政复议申请书“事实和理由”部分,阐述的理由是要求杭州市公安局责令萧山公安分局追究傅○○为首的团伙的刑事责任。

但是,L董事长却坚持,要求将行政复议申请书写得详尽一些,是为了向杭州市公安局、政法委领导以及萧山区党政领导汇报。

我想了个办法,尽量地压缩行政复议申请书的篇幅,将大多数内容作为附件提供。这样既符合了法律规定,又满足了L董事长和公司的要求。由于涉及到6份行政处罚决定,总共提出了6起行政复议申请。

我代理A公司和员工受到伤害的员工于2011年5月4日向杭州市公安局提出复议申请。杭州市公安局5月9日受理,7月4日延长行政复议期限一个月,2011年7月29日作出6份行政复议决定,分别维持了萧山公安分局作出的6份公安行政处罚决定。

当然,除了面上的行政复议,幕后的较量和协调也在同时进行。

收到杭州市公安局作出行政复议决定后,L董事长和公司决定放弃诉讼。L董事长助理则特别打电话告诉我,这起案件委托我提供法律服务效果还是很好,说L董事长和公司非常感谢我为他们所做的努力。当然,经过这一场较量,黑恶势力再猖獗,也不敢再到公司掏乱了。


[c1]李广宇:《》政府信息公开司法解释读本,法律出版社2011年8月第一版,p111-112。

[c2]何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2011年11月第1版,p288。

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