解裕芳诉章丘人社局不履行劳动保险监察法定职责案

【裁判要点】

1.社会保险经办机构和社会保险行政部门应各司其职。根据《劳动保障监察条例》、《社会保险法》的相关规定，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费行为予以受理并依法处理，以及对经责令“逾期仍不缴纳的”的“处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”，是社会保险行政部门的法定职责。但是，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，责令限期缴纳或者补足，以及加收滞纳金，则是社会保险征收机构而非社会保险行政部门的法定职责。

2.行政主体不能以存在技术障碍为由拒绝履行法定职责，因社会保险缴费系统技术性、操作性问题导致社保系统无法操作补缴，其法律后果不应由相对人承担。

【裁判文书】

山东省济南市中级人民法院

行政判决书

（2016）鲁01行终523号

上诉人（一审原告）解裕芳，女，1971年9月16日出生，汉族，居民，住章丘市。

委托代理人李中斌（系上诉人解裕芳之夫），男，1971年8月6日出生，汉族，农民，住章丘市。

被上诉人（一审被告）章丘市人力资源和社会保障局，住章丘市。

法定代表人刘建民，局长。

委托代理人杨斌，该单位劳动监察大队副大队长。

一审第三人山东裕兴电工器材有限公司，住所地山东省章丘市

法定代表人徐金平，董事长。

委托代理人苏云，北京大成（济南）律师事务所律师。

上诉人解裕芳因被上诉人章丘市人力资源和社会保障局（以下简称章丘人社局）不履行劳动保险监察法定职责一案，不服山东省章丘市人民法院（2016）鲁0181行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明，2010年10月7日至2013年2月3日，原告解裕芳在第三人山东裕兴电工器材有限公司工作期间，用人单位一直未为其缴纳社会保险费。2014年11月18日，原告解裕芳到被告处投诉第三人未给其本人缴纳社会保险费，并提交了相关书面材料。被告审查其材料后于当日立案。2014年11月26日，被告向第三人送达了调查询问通知书，第三人于2014年12月10日到被告处接受调查。经被告调查核实后，2014年12月24日，被告向第三人送达了章人社监令字[2014]第063号劳动保障监察责令改正指令书，责令第三人自收到本改正指令书之日起15日内为原告解裕芳缴纳2010年10月至2013年1月的养老、工伤、失业、医疗、生育保险费（依法应由劳动者个人缴纳的部分由其个人缴纳）。2015年1月8日，第三人与原告共同到社会保险经办机构办理社会保险费缴纳事宜。因原告在济南鸿业人力资源服务有限公司处于缴费状态，社保缴费系统无法操作补缴，需由原告从上述单位办理社会保险减员手续，再由第三人办理补缴手续。因原告一直未办理减员手续，导致第三人未能为其补缴社会保险费。2015年9月17日，原告解裕芳向被告章丘市人力资源和社会保障局邮寄行政处罚申请书，要求被告对第三人山东裕兴电工器材有限公司按日加收滞纳金并处以罚款，依法对第三人强制执行。2015年9月18日被告收到该申请书，于2015年9月24日约谈原告，告知其对第三人不存在行政处罚的情形。原告不服，诉至一审法院。

一审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”。《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被告章丘市人力资源和社会保障局作为劳动保障行政部门，具有就原告解裕芳对第三人山东裕兴电工器材有限公司的投诉进行受理并依法处理的法定职责。《山东省劳动和社会保障监察条例》（2000年10月26日）第三十条第一款规定：“用人单位未按照国家规定缴纳社会保险费的，由劳动和社会保障行政部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，除补缴欠缴的社会保险费外，从欠缴之日起按日加收千分之二的滞纳金。”原告主张依据上述条款之规定由被告对第三人按日加收滞纳金。但是，该条款已被《山东省人民代表大会常务委员会关于修改等二十五件地方性法规的决定》修改为“用人单位未按照国家规定缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳，并依法予以处理。”依据《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；……”故原告主张对用人单位“按日加收滞纳金”并不属于被告章丘市人力资源和社会保障局的法定职责，而是社会保险征收机构的法定职责，故对原告的此项诉讼请求不予支持。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”本案中，被告受理了原告解裕芳的投诉，在查证第三人未给原告解裕芳缴纳社会保险费情况属实后，向第三人下发了劳动保障监察责令改正指令书。第三人亦欲积极地履行该指令书的内容，但原告在其他单位处于缴费状态，社会保障号码是唯一且不能重复的，导致社保系统无法操作补缴。因不归责于第三人的原因导致其未能在法定期限内为原告补缴社会保险费，原告据此主张被告应对第三人进行行政处罚并要求被告对第三人强制执行，不符合法律规定的情形，原告请求被告履行法定职责的请求不能成立。且被告在收到原告的申请书后，对原告进行了约谈，告知其第三人不符合进行行政处罚的情形；需要由原告本人协调济南鸿业人力资源服务有限公司作出减员操作，再由第三人补缴社会保险费。因此，原告诉被告不履行法定职责理由不成立。对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告解裕芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告解裕芳负担。

上诉人解裕芳不服一审判决上诉称，一、一审程序严重违法。（一）本案中，被上诉人出庭人员不符合法律规定。根据《行政诉讼法》第三条之规定，被上诉人负责人应当出庭应诉。根据《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》之规定，行政机关负责人不能出庭应诉的，应由本人就不能出庭应诉的原因作出书面说明。上诉人认为，只有在具有充分正当理由前提下，行政机关负责人才可以不出庭应诉。因行政机关负责人出庭应诉已属法律原则，不出庭应诉为例外，故行政机关负责人不出庭应诉应具有充分合理的正当理由。而本案一审过程中，法院曾两次安排开庭。第一次因被上诉人负责人未出庭也未作出书面说明，上诉人对被上诉人出庭人员有异议而延期。第二次被上诉人负责人仍未能出庭，而仅由被上诉人出具的加盖单位公章的说明，不符合法律规定，其真实性、充分性、正当性也存在疑问。虽然上诉人为避免增加诉讼成本，对被上诉人出庭人员不再持异议，但对出庭人员资格的审查是一审法院的法定义务，不应当因当事人是否有异议而不进行审查。（二）一审法院在两次开庭中，均违反了《行政诉讼法》的规定。两次开庭中，被上诉人出庭人员不合法，应当视为未出庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，一审法院均应当进行缺席审理、判决。（三）关于一审中被上诉人提交的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十四条第一款的规定，被上诉人提交证据应当依照当事人人数提交副本。而本案一审中，被上诉人没有按当事人人数提交副本，也未出示向法院提交证据时所获得的收据，上诉人无法获知被上诉人提交证据的时间。虽然一审法院向上诉人说明被上诉人是在法定期限内提交的证据，上诉人为避免增加诉讼成本也进行了质证，但该程序严重违法。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）对一审第三人“按日加收滞纳金并处欠缴解裕芳社保保险费数额一倍以上三倍以下的罚款”属于被上诉人的法定职责。《社会保险费征收暂行条例》第六条规定：“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。”本案中，根据被上诉人提交的证据以及被上诉人官方网站公布的机构职责，被上诉人设立的社会保险经办机构由被上诉人的多个科室共同组成，并不具备独立的行政主体资格，被上诉人作为其设立机关，应当作为本案一审被告。（二）“不归责于第三人的原因”不是一审第三人未能在法定期限内为上诉人补缴社会保险费而免责的法定事由。根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条及八十六条之规定，“逾期仍不缴纳”，就应当受到行政处罚及相应的行政强制措施，并无其它例外情况或免责事由。（三）一审第三人未能在法定期限内为上诉人补缴社会保险费应当归责于一审第三人。造成现状的直接原因，就是一审第三人未依法按时为上诉人缴纳社会保险费，一审第三人已经有在先过错，而上诉人在社会保险费缴纳及补缴过程中并无任何过错，根据过错与责任相应的原则，“逾期仍未缴纳”，应当归责于一审第三人。上诉人认为，这也是《中华人民共和国社会保险法》第六十三条及八十六条未对“逾期仍不缴纳”规定例外情况的原因。三、被上诉人行政处理程序严重违法。《中华人民共和国社会保险法》通篇未对职工设定任何义务，即使职工应当缴纳的社会保险费部分也应由用人单位代扣代缴。可见，缴纳社会保险费是用人单位的义务，而用人单位对职工应当缴纳的社会保险费部分是否代扣，是否向职工追偿，是用人单位与职工之间的民事纠纷，被上诉人不应直接向上诉人收缴，更不应在征缴过程中要求上诉人作出任何非法律规定、减损上诉人权利的行为来配合一审第三人履行因其在先违法而应当承担的责任。综上，依法参加社会保险和享受社会保险待遇是上诉人的合法权益，依法代扣代缴社会保险是用人单位的法定义务，依法监督检查社会保险的收支是社会保险行政部门即被上诉人的法定职责。被上诉人怠于履行法定职责，既未责令一审第三人限期缴纳或补足并加处滞纳金，也未对一审第三人拒不为上诉人缴纳社会保险费的行为依法作出进一步处理，既放纵了违法者，也不利于社会保险法律法规的实施，不利于维护法律尊严，不利于社会的和谐稳定。上诉请求：1、撤销章丘市人民法院（2016）鲁0181行初9号行政判决；2、依法改判被上诉人立即履行法定职责，即依法对一审第三人进行“按日回收滞纳金交处欠缴解裕芳社保保险费数额一倍以上三倍以下的罚款”之行政处罚；依法对一审第三人强制执行或申请法院强制执行欠缴解裕芳社会保险费及相关滞纳金及罚款，不得对上诉人设置任何非法律规定之缴纳前置条件；一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人章丘市人社局辩称，一审判决事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。

一审第三人山东裕兴电工器材有限公司述称，一审判决事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《劳动保障监察条例》第三条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”。《中华人民共和国社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被上诉人章丘人社局作为劳动保障行政部门，具有就上诉人解裕芳对一审第三人山东裕兴电工器材有限公司的投诉进行受理并依法处理的法定职责，一审判决对此认定正确。

《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；……”故上诉人主张对用人单位“按日加收滞纳金”及对用人单位采取强制措施并不属于被上诉人章丘人社局的法定职责，而是社会保险征收机构的法定职责，一审判决对上诉人的此项诉讼请求不予支持，并无不当。

《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”本案中，2010年10月7日至2013年2月3日，上诉人解裕芳在一审第三人山东裕兴电工器材有限公司工作期间，用人单位一直未为其缴纳社会保险费，2014年11月18日，上诉人解裕芳到被上诉人处投诉一审第三人未给其本人缴纳社会保险费，虽然被上诉人于2014年12月24日向一审第三人送达了章人社监令字[2014]第063号劳动保障监察责令改正指令书，责令一审第三人自收到改正指令书之日起15日内为解裕芳缴纳2010年10月至2013年1月的养老、工伤、失业、医疗、生育保险费（依法应由劳动者个人缴纳的部分由其个人缴纳），但因上诉人在济南鸿业人力资源服务有限公司处于缴费状态，社保缴费系统无法操作补缴，导致一审第三人未能为上诉人补缴社会保险费。本院认为，导致上诉人无法补缴社会保险费的根本原因，系上诉人解裕芳在一审第三人山东裕兴电工器材有限公司工作期间，一审第三人未依法为其缴纳社会保险费，经被上诉人责令改正后，仍然未能补缴，属于“逾期仍不缴纳的”的情形，被上诉人应依法对其“处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”。虽然未能对上诉人补缴社会保险费的原因系“上诉人在其他单位处于缴费状态，社会保障号码是唯一且不能重复的，导致社保系统无法操作补缴”，该原因属于社会保险缴费系统技术性、操作性问题，法律后果及法律责任不应由上诉人承担。一审判决认为因不归责于一审第三人的原因导致其未能在法定期限内为上诉人补缴社会保险费，上诉人据此主张被上诉人应对一审第三人进行行政处罚不符合法律规定的情形，上诉人请求被上诉人履行法定职责的请求不能成立，属于认定事实不清，适用法律不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案中，被上诉人行政机关负责人在一审庭审时未能出庭应诉，但被上诉人庭前已委托相应的行政机关工作人员出庭应诉，并出具了行政机关负责人未能出庭应诉的的书面情况说明，符合法律规定。上诉人认为一审法院程序违法的主张，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销山东省章丘市人民法院（2016）鲁0181行初9号行政判决；

二、限被上诉人章丘市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起30日内对一审第三人山东裕兴电工器材有限公司履行行政处罚职责。

一、二审案件受理费共100元，均由被上诉人章丘市人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。