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重庆高级法院 :行政机关诉讼中自行撤销房屋征收补偿决定后继续确认之诉是否存在诉的利益?

【裁判要点】

当事人提起行政诉讼的行政争议须有司法保护之必要。对于撤销之诉的目的,在于解除行政行为的法律效力。行政行为的效力如果存在,当事人即有提起撤销诉讼的实在利益。当事人针对涉案的房屋征收补偿决定提出的诉讼类型为撤销之诉,即认为行政机关作出的房屋征收补偿决定违法而侵害其合法权益,故其提起撤销之诉当然具有诉之利益。撤销之诉中,行政机关自行撤销房屋征收补偿决定,导致该房屋补偿决定因撤销而失去效力,故该房屋补偿决定无从再以撤销之诉予以撤销,则此时应将撤销诉讼转换为确认之诉,即对已撤销的原房屋补偿决定确认违法。后续的确认之诉不在于满足原告的实体法请求权,而在于因情事变更对现存请求权提供特别的权利保护,是对撤销之诉的补充。

【裁判文书】

重庆市高级人民法院

行 政 判 决 书

2019)渝行终224

上诉人(一审原告)刘廷彬,男,汉族,1946811日出生,住重庆市渝中区。

上诉人(一审第三人)陈颖,女,汉族,1954112日出生,住重庆市渝中区。

被上诉人(一审被告)重庆市渝中区人民政府,住所地重庆市渝中区和平路管家巷9号。

法定代表人左永祥,区长。

一审第三人重庆市市级机关公房管理处,住所地重庆市渝中区枣子岚垭正街50号。

法定代表人罗冬梅,处长。

刘廷彬、陈颖因诉重庆市渝中区人民政府(简称渝中区政府)房屋征收补偿决定一案,不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初584号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

一审法院查明,2017520日,渝中区政府作出《关于对纯阳洞旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》(渝中府征发〔20162号,简称《征收决定》),决定对渝中区纯阳洞旧城区改建房屋征收项目上房屋实施征收,征收范围为:渝中区纯阳洞5556号;金刚塔45号。征收总户数79户,涉及房屋面积2988.14㎡。2016526日,渝中区政府作出《补偿安置方案征求意见公告》,其公布的《补偿安置方案》明确:“安置原则以一个房屋所有权证或租约证为一户进行补偿安置”;“持有直管公房租约证的,有房屋所有权人与承租人协商一致同意解除租赁关系的,住房承租人按使用面积(以租约证为准)作为依据计算房屋补偿,所有权人按建筑面积与使用面积之差计算房屋补偿”。本案涉诉渝中区金刚塔45号房屋位于本次征收范围。重庆市建筑材料工业总公司办理了该房的房屋所有权证及国有土地使用证,房屋用途为住宅,混合结构,建筑面积1116.84平方米。该公司将金刚塔45号其中的X号房屋分配给刘廷彬租住,计租面积31.2平方米。2008122日,重庆市经济委员会将原管理的重庆市建筑材料总公司使用的渝中区金刚塔45号职工住宅产权移交第三人重庆市市级机关公房管理处(简称公房管理处)。刘廷彬和第三人陈颖原系夫妻关系,但于2009611日向渝中区民政局婚姻登记处申请离婚,双方在签订的《离婚申请协议书》财产分配栏中约定“渝中区金刚塔巷45号附X号公房,经二人协商达成协议,前面一间分割给陈颖,后间分割给刘廷彬,以上面积按房管部门测量为准。(使用权)”,刘廷彬和陈颖遂将房屋自行分割为两间使用,并分别按分隔使用面积向公房管理处缴纳房屋租金至201512月,至今刘廷彬和陈颖均未与公房管理处办理房屋租赁手续。20151113日,重庆市渝中区房屋安全鉴定检测中心对渝中区金刚塔巷45X房屋进行了实测,测绘面积58.19平方米,结构类型为砖混。2016513日,重庆市规划局渝中区分局作出《关于金刚塔小区45X楼顶搭建建筑的认定函》,认为涉诉房屋楼顶搭建的建筑,是未经规划许可擅自修建的,属违法建筑。2016810日,公房管理处向纯阳洞项目房屋征收现场办公室出具《情况说明》,说明“金刚塔45号于20073月由经信委移交给公房管理处统一管理。该栋房X住户刘廷彬,砖混结构,计租面积31.2平方米,房租收至201512月。”

2015114日,重庆市渝中区房屋管理局作出《关于纯阳洞旧城区改建房屋征收项目确定评估机构的公告》,告知于2015116日举行公开投票确定评估机构,如投票人数未超过被征收人总数的50%,或投票结果中得票数最高的评估机构得票数未超过参与投票被征收人数的50%,将采取现场抽签的方式确定评估机构。当日,经现场抽签方式确定重庆道尔敦资产评估土地房地产估价有限公司为项目估价机构。2016624日,重庆道尔敦资产评估土地房地产估价有限公司作出《分户估价报告》(重道资征收(分户)(2016)字第1号附50号,简称《分户估价报告》),其中载明渝中区金刚塔巷45号住宅房屋单价为7230/平方米。该《分户估价报告》未送达刘廷彬、陈颖。2016721日,重庆道尔敦资产评估土地房地产估价有限公司作出《渝中区纯阳洞旧城改造项目产权调换房屋价值评估结果报告》(重道资房评字(2016)字第158号),对产权调换安置房价值进行了评估,即叠彩西城小区,建筑面积单价为5200/平方米。

因渝中区房管局与刘廷彬、陈颖多次协商未达成补偿协议,渝中区房管局于201692日向渝中区政府提交《渝中区房管局关于报请对渝中区金刚塔45X房屋作出征收补偿决定的申请》,请求渝中区政府作出征补决定。201699日,渝中区政府作出《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区金刚塔45X房屋的补偿决定》(渝中府征补〔2016〕第113号,简称113号《征补决定》),并分别于2016914日、21日向刘廷彬、陈颖和第三人公房管理处进行了送达。2016118日,陈颖不服该113号《征补决定》,向重庆市人民政府申请行政复议。重庆市人民政府于20171114日作出《行政复议决定书》(渝府复〔2016813号),维持了渝中区政府作出的113号《征补决定》,并送达各方当事人。刘廷彬、陈颖对渝中区政府作出的113号《征补决定》和重庆市人民政府作出的《行政复议决定书》(渝府复〔2016813号)不服,诉至一审法院。一审法院于2018413日作出(2017)渝05行初650号《行政判决书》,判决撤销113号《征补决定》和《行政复议决定书》(渝府复〔2016813号)。

113号《征补决定》被依法撤销,征地实施机构与社区见证人于2018425日向刘廷彬直接送达该《分户估价报告》,但刘廷彬拒绝签字。2018514日,渝中区房屋管理局向渝中区政府提交《关于报请对渝中区金刚塔45X号房屋作出征收补偿决定的申请》,渝中区政府遂于2018712日作出本案被诉《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区金刚塔45X房屋的补偿决定》(渝中府征补〔20187号,简称7号《征补决定》),并于同年719日送达刘廷彬,但刘廷彬拒绝签字。

7号《征补决定》主要内容如下:对座落在渝中区金刚塔456-2房屋实施征收,第三人公房管理处在与刘廷彬协商一致的情况下可以选择货币补偿,或者选择房屋产权调换。(一)选择货币补偿的,被征收房屋补偿款225576元;搬迁费1000元;货币补偿补助费30000元;装饰装修补偿费15600元;未经登记建筑不予补偿。以上五项合计272176元。另外,保障性补偿款27474元(需刘廷彬提供《他处无房证明》),附属设施补偿费凭注销证明按补偿方案据实另行结算。(二)选择房屋产权调换的,提供九龙坡区叠彩西城17X号房屋(建筑面积50.41㎡,结算单价4550/㎡)安置。经品迭计算后,刘廷彬应得补偿费26018.4元(其中1763.276元需提供《他处无房证明》),刘廷彬应按规定结清房屋价差。限被征收人公房管理处、刘廷彬收到本决定之日起十五日内与重庆市渝中区房管局办理房屋征收补偿和移交手续,并将被征收房屋交渝中区房管局拆除。刘廷彬不服7号《征补决定》,起诉至一审法院。

一审另查明,2016830日,陈颖曾向一审法院提起诉渝中区政府《征收决定》违法一案,该院于2017213日作出(2016)渝05行初327号《行政裁定书》,该裁决书认为第三人陈颖对《征收决定》不具备原告主体资格,裁定驳回陈颖的起诉。陈颖不服,上诉至重庆市高级人民法院,本院于2017613日裁定驳回上诉,维持原裁定。

一审法院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,由房屋征收部门报请县级人民政府作出补偿决定。因此,渝中区政府享有依法作出房屋征收行政补偿决定的法定职权。渝中区政府因公共利益需要,有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二项规定的需要征收房屋的情形,决定征收包括刘廷彬承租房屋在内的纯阳洞旧城区改建房屋征收项目范围内的房屋。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议”、第二十六条第二款规定:“补偿决定应当公平,包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”渝中区政府按照被征收房屋权证载明的房屋面积和评估公司对被征收房屋确定的补偿单价,在7号《征补决定》中确定了货币补偿的金额并提供了选择产权调换的房屋,决定事项包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的事项,内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定。同时,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定,“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”重庆市规划局渝中区分局已认定涉诉房屋楼顶搭建建筑系违法建筑,故渝中区政府决定不予补偿,并无不当。

对于刘廷彬认为房屋征收部门应当分别与刘廷彬和陈颖签订协议,并按照二个产权户予以补偿安置的问题。根据《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法(暂行)》第二十六条规定,征收范围内的个人住宅,经申请并审查公示,以产权户为单位。本案刘廷彬为公房租赁户,并不是取得房屋登记所有权证的产权户,该房屋未作分户登记。同时,刘廷彬与陈颖达成的离婚协议虽对房屋使用权进行了分割,但离婚协议不能对公房承租权进行处分,不能视为陈颖与公房管理处之间就该房屋建立了承租关系。故渝中区政府对刘廷彬提出按两个产权户分户补偿安置的请求不予支持,并无不当。

对于刘廷彬认为分户评估报告失效的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款之规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格;被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案《分户估价报告》系由具有相应资质的评估机构以房屋征收决定公告之日为被征收房屋价值评估时点作出,且依法送达刘廷彬,该报告合法有效。

对于刘廷彬认为产权调换房源过远的问题。产权调换强调的是价值对等,房屋所处位置是决定其结算单价的重要因素。本案中,尽管7号《征补决定》确定的产权调换房源并非就近地段,但其结算单价经评估与被征收房屋单价等值。故刘廷彬对产权调换房源提出异议,缺乏法律依据。

根据《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法(暂行)》(渝办发〔2011123号)第十八条:“征收决定公告后,房屋征收部门应当将分户的初步评估结果向被征收人公示7日,并安排负责房屋征收评估项目的注册房地产估价师进行现场说明解释。对被征收人反映的确属错估的部分,注册房地产估价师应当现场予以记录,并报请房地产估价机构进行修改、完善”、第十九条:“房地产估价机构在分户初步评估结果公示期满并修正后,应当向房屋征收部门提交被征收范围内的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当及时向被征收人送达分户评估报告。”渝中区政府虽然已将《分户估价报告》分别送达了第三人公房管理处和刘廷彬,但未举示相关证据证明其在征收决定公告后,已将分户的初步评估报告向被征收人公示。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项:“行政行为程序轻微违法,但对权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为”之规定,渝中区政府作出的本案被诉7号《征补决定》程序轻微违法,但对刘廷彬的实体权利不产生实际影响,应予确认违法。一审法院遂判决确认7号《征补决定》程序违法。

刘廷彬上诉称,刘廷彬与陈颖离婚后分别承租涉案公房,均具有原告主体资格,《分户估价报告》已经失效,产权调换房屋过远,故请求撤销一审判决,撤销7号《征补决定》,并要求在改建地段进行安置。

陈颖上诉称,涉案公房系陈颖与刘廷彬结婚后申请并共同居住的,双方离婚后对该房进行了分割,并分别缴纳房租,公房管理机关已收取房租并分别开具了发票,故陈颖与公房管理机关已经构成了事实上的租赁关系,7号《征补决定》将陈颖排除在外,侵害了陈颖的合法权利,故请求撤销一审判决,撤销《7号征收补偿决定》,并要求在改建地段进行安置。

渝中区政府二审中未向本院提交答辩意见。

渝中区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据:

1.《渝中区纯阳洞旧城改造项目国有土地上被征收房屋分户评估结果报告》重道资征收(分户)(2016)字第1号附50号;

2.分户评估结果报告送达回证及照片。

证据12拟证明重庆道尔敦资产评估土地房地产估价有限公司作出《渝中区纯阳洞旧城改造项目国有土地上被征收房屋分户评估结果报告》,房屋征收部门在公示期满后将分户评估报告向被征收人送达。

3.《征收补偿决定的申请》;

4.《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区金刚塔45X房屋的补偿决定》(渝中府征补〔20187号);

5.《城市房屋征收法律文书送达回证》(渝中府征补〔20187号)及照片;

6.重庆市渝中区人民政府关于履行房屋征收补偿决定的催告书(渝中府征催告字〔2018〕第50号);

7.《城市房屋征收法律文书送达回证》渝中府征催告字〔2018〕第50号)及送达照片。

证据3-7拟证明渝中区政府于2018712日依法作出征补决定,并依法送达第三人和刘廷彬。

8.2016)渝05行初327号行政裁定书,拟证明第三人陈颖不是该房屋的承租人,不是征收补偿适格主体。

陈颖在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据:

1.结婚证明,拟证明第三人陈颖也是房屋承租人。

2.渝中房征函〔201573号,拟证明诉争房屋由康翔公司修建的商品房,本次征收目的不是为了公共利益。

3.金刚塔45号住户名册、纯阳洞房屋征收项目调查登记结果公示表,拟证明公房管理处私自把与刘廷彬同户型的房子拆分为二,进行安置补偿。

刘廷彬、公房管理处在法定举证期限内未向一审法院提交证据。

经一审庭审质证,刘廷彬和陈颖对渝中区政府举示的证据1真实性予以认可,但不能达到证明目的;证据2已过期失效;证据3-7真实性无异议,但认为没有在回证上签字;证据8合法性不认可。公房管理处对渝中区政府举示的证据无异议。渝中区政府对陈颖举示的证据134真实性、合法性予以认可,但认为与本案不具备关联性;证据2真实性、合法性、关联性均认可,但认为达不到刘廷彬的证明目的。刘廷彬对陈颖举示的证据无异议。公房管理处对陈颖举示的证据14质证意见与渝中区政府相同;证据2不清楚,证据3真实性和关联性均不予认可。

一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下:陈颖举示的证据1真实、合法、有关联,予以采信;证据23虽具有真实性,但不能达到其证明目的,且与本案无关,不予采信。渝中区政府举示证据67与本案无关,不予采信;其余证据真实、合法、有关联,能够证明本案待证事实,予以采信。

前述证据,已随案移送本院。经审查,一审法院对证据的分析认定正确,本院予以确认。据此认定的事实属实,本院予以确认。

二审另查明,一审判决作出后,最高人民法院于201986日作出(2019)最高法行再81号行政裁定,该裁决认定陈颖因正当事由取得涉案公房的使用权,并与公房管理机关建立了事实上的公房租赁关系。2020422日,渝中区政府据此作出《关于撤销渝中府征补〔20187<征收补偿决定>的通知》,通知撤销了7号《征补决定》。陈颖和刘廷彬经本院释明后,请求将诉讼请求变更为确认7号《征补决定》违法。

本院认为,关于一审法院确认7号《征补决定》程序违法是否正确问题。《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法(暂行)》(渝办发〔2011123号)第十八条:“征收决定公告后,房屋征收部门应当将分户的初步评估结果向被征收人公示7日,并安排负责房屋征收评估项目的注册房地产估价师进行现场说明解释。对被征收人反映的确属错估的部分,注册房地产估价师应当现场予以记录,并报请房地产估价机构进行修改、完善”的规定,一审诉讼中渝中区政府并未举示证据证明已将分户评估报告向被征收人公示,故一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为程序轻微违法,但对权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为”规定,确认渝中区政府作出的被诉7号《征补决定》程序违法,并无不当。

关于渝中区政府在诉讼中自行撤销7号《征补决定》之后是否应当继续确认违法问题。当事人提起行政诉讼的行政争议须有司法保护之必要。对于撤销之诉的目的,在于解除行政行为的法律效力。行政行为的效力如果存在,当事人即有提起撤销诉讼的实在利益。当事人针对涉案的房屋征收补偿决定提出的诉讼类型为撤销之诉,即认为行政机关作出的房屋征收补偿决定违法而侵害其合法权益,故其提起撤销之诉当然具有诉之利益。撤销之诉中,行政机关自行撤销房屋征收补偿决定,导致该房屋补偿决定因撤销而失去效力,故该房屋补偿决定无从再以撤销之诉予以撤销,则此时应将撤销诉讼转换为确认之诉,即对已撤销的原房屋补偿决定确认违法。后续的确认之诉不在于满足原告的实体法请求权,而在于因情事变更对现存请求权提供特别的权利保护,是对撤销之诉的补充。本案中,7号《征补决定》直接剥夺当事人陈颖参与征收程序获得补偿的权利,严重地影响其基本权利,故该继续确认之诉仍有诉的利益存在。

根据行政诚信原则和法安定性的要求,行政主体作出行政行为后不得随意撤销、变更或撤回行政行为。当然,这一义务不是绝对的:行政行为会在所根据的事实或者法律发生变化的特定条件下,存在变更、撤销或撤回的可能,有时甚至是必须的。这就是行政机关的自我纠错功能。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定,被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认行政行为违法的,行政行为不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法。该条规定了行政机关不但可以在行政程序中进行纠错,也可以在诉讼阶段进行自我纠错。本案中,最高人民法院(2019)最高法行再81号行政裁定已认定陈颖与公房管理处就涉案房屋建立了事实上的公房租赁关系,故陈颖作为被征收公房的公房承租人的补偿权利理应获得相应保障。渝中区政府依据该生效裁定自行撤销7号《征补决定》,系主动纠错。7号《征补决定》虽然已不复存在,但因其存在错误认定事实所引发的行政争议仍然存在,陈颖受到损害的权益却并未因7号《征补决定》法律效力消失而获得及时治愈。因此,本院有必要继续对7号《征补决定》的合法性作出法律评判,以通过确认之诉充分保障当事人实体权益,防止行政机关再次侵害当事人合法权益。

综上所述,渝中区政府作出7号《征补决定》存在分户评估报告未予公示的事实,一审判决据此确认其程序违法并无不当。二审中因渝中区政府已自行撤销7号《征补决定》,故本院依据新事实确认7号《征补决定》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第二款第二项之规定,判决如下:

确认重庆市渝中区人民政府于2018712日作出的《重庆市渝中区人民政府关于征收渝中区金刚塔45X房屋的补偿决定》(渝中府征补〔20187号)违法。

二审案件受理费50元,由重庆市渝中区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长  邬继荣

审判员  龙贤仲

审判员  张 莉

二〇二〇年九月十四日

书记员  付桂月

 



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