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最高法院判例:因公共利益需要而受损的个人应获得行政补偿——兴新电力公司诉屏山县政府等移民补偿案

【裁判要旨】

行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。如果为了国家、社会和公共利益的需要,牺牲个人的利益是必要的,个人应当作出牺牲,但这种公众受益的国家行为造成的损害不应由个人来负担。因此,国家应该支付适当的补偿费用以弥补个别受到损害的个人。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行再505号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):屏山县兴新电力开发有限责任公司。住所地:四川省屏山县屏山镇丹霞小区1栋1单元4楼2号。

法定代表人:任朝栋,该公司董事长。

委托诉讼代理人:余海燕,上海市锦天城(成都)律师事务所律师。

委托诉讼代理人:邹奕,上海市锦天城(成都)律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):屏山县人民政府。住所地:四川省屏山县政务中心大楼1号楼。

法定代表人:代军,该县县长。

委托诉讼代理人:文明,四川明炬(宜宾)律师事务所律师。

一审第三人:中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司。住所地:湖南省长沙市雨花区香樟东路16号。

法定代表人:冯树荣,该公司董事长。

委托诉讼代理人:傅本鹏,该公司律师。

委托诉讼代理人:张特全,该公司员工。

再审申请人屏山县兴新电力开发有限责任公司(以下简称兴新电力公司)因诉被申请人屏山县人民政府(以下简称屏山县政府)、一审第三人中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司(以下简称中南设计院)移民补偿一案,不服四川省高级人民法院(2017)川行终988号行政判决,向本院申请再审。本院于2020年9月29日作出(2020)最高法行申3333号行政裁定提审本案后,依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

兴新电力公司申请再审称:(一)原审法院认定事实的主要证据不足,导致事实认定不清。一审、二审法院均未要求屏山县政府提交《移民安置实施规划设计报告》,该报告是否存在,内容是否属实以及审批手续是否合法等事实未进行调查;兴新电力公司在一审、二审中一直强调对屏山县政府提交的两个据以不予补偿的“中南院复函”不予认可,二审判决却认定双方当事人对该证据的合法性无异议,且未说明认定该两项证据合法性的理由。(二)二审法院认定土地使用补偿已列入7000元/千瓦时的水电站补偿内容中,但在其判决书所称的水利部《水利工程设计概(估)算编制规定》中并无相关规定,属于适用法律错误。(三)二审判决实质上已经确认兴新电力公司所主张的合法实物财产指标的数量,但却告知当事人应另行向相关机关和单位主张将该部分实物纳入移民安置规划的安置项目中。自2012年起,兴新电力公司就该问题已经多次向中国长江三峡集团有限公司移民工作局、屏山县水务局、屏山县移民和扶贫工作局、宜宾市移民和扶贫工作局、四川省移民和扶贫工作局提出书面申请,请求将相关实物财产指标写入移民安置规划,均未得到有效回应。目前,该事项已被定为信访终结事由不再收件,兴新电力公司面临求告无门的境地。兴新电力公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。

屏山县政府陈述意见称:(一)二审判决认定兴新电力公司两座小型水电站涉及的土地使用权补偿已列入7000元/千瓦时的补偿内容中,事实清楚,该补偿内容正在上报批复中,在未得到四川省人民政府移民主管部门批复之前,兴新电力公司请求屏山县政府予以补偿缺乏移民政策支持。(二)屏山县政府在移民安置工作中的职责范围,决定了其无权将未列入移民安置规划的案涉财产纳入补偿范围及对兴新电力公司实施补偿。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》的相关规定,屏山县政府履行补偿职责的前提是根据经批准的移民安置规划,而无职权对移民安置规划进行调整或者修改,屏山县政府与设计单位、同级移民主管部门、上级移民主管部门及上级人民政府一起,相互配合,并受上级人民政府和上级移民主管部门领导和监督,开展移民补偿的安置工作,无职权对兴新电力公司实施补偿,也无补偿资金计划。(三)中南设计院受四川省移民主管部门委托开展工作,其编制的移民安置规划成果作为移民安置补偿的依据,其回函内容体现了移民安置的内容,不存在合法性方面的问题。(四)本案处理并未剥夺兴新电力公司的财产权,其完全可以通过其他途径维护自己的合法权益。即根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关规定向相关机关和单位另行主张将部分实物纳入移民安置规划的安置项目中,实现其财产权益。

中南设计院陈述意见称:(一)原审判决认定事实清楚,证据充分。中南设计院系受四川省移民主管部门和中国长江三峡集团有限公司的委托,进行移民安置规划设计,经国家及省级相关行政机关审批后实施,依法合规,不存在法律意义上的过错。二审法院已经调取了《金沙江向家坝水电站移民安置实施阶段建设征地移民安置实施规划报告》,并经庭审质证。原审法院认定事实并未以中南设计院的两个复函作为证据依据,兴新电力公司以其未认可中南设计院复函的合法性为由质疑原审判决的事实认定,没有依据。(二)原审判决适用法律正确。原审判决以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》为依据,兴新电力公司以移民安置规划中没有列入的内容请求屏山县政府履行补偿安置职责不符合上述法规和政策的规定。《水利工程设计概(估)算编制规定》中明确了水利工程概算费用主要包括工程部分、建设征地补偿费用等。

本院再审认为,本案争议的焦点是兴新电力公司所主张的实物损失是否应当得到补偿。行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。如果为了国家、社会和公共利益的需要,牺牲个人的利益是必要的,个人应当作出牺牲,但这种公众受益的国家行为造成的损害不应由个人来负担。因此,国家应该支付适当的补偿费用以弥补个别受到损害的个人。本案中,因向家坝水电站的修建,兴新电力公司所经营的丰收、星星两座小水电站被要求关闭,对于因此而遭受的损失,兴新电力公司有权获得补偿。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条和《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》第四条的相关规定,县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导,负责实施大中型水利水电工程移民安置、移民资金管理和使用等工作。兴新电力公司将屏山县政府列为被告,请求其兑付高压输电线路、变压器、国有土地使用权等实物财产补偿款,具有事实和法律依据。至于移民安置资金的拨付、移民安置规划的修改等,不是作为被征收对象的兴新电力公司应当考虑和负担的问题,应由政府部门会同项目法人根据法定程序申请和报批。

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条、第七条、第十条、第十八条、第二十七条、第二十九条的规定,大中型水利水电工程的项目法人承担着编制移民安置规划大纲、会同地方人民政府实施工程占地和淹没区实物调查、编制移民安置规划、承担防护工程的建设费用、与移民区和移民安置区的地方人民政府签订移民安置协议、向地方人民政府支付征地补偿和移民安置资金等一系列工作。本案中,中国长江三峡集团有限公司作为向家坝水电站的项目法人,未参与到诉讼中,导致本案对实物调查结果的认定、移民安置规划的修改及给付补偿金的义务主体等相关方面存在的问题,难以作出有针对性的裁判。原审法院应当在追加必要诉讼参加人的基础上,进一步查明案件事实,重新进行审理,依法作出裁判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项、第一百零一条,《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款之规定,裁定如下:

一、撤销四川省高级人民法院(2017)川行终988号行政判决及四川省宜宾市中级人民法院(2016)川15行初41号行政判决;

二、本案发回四川省宜宾市中级人民法院重审。

审判长  魏文超

审判员  张昊权

审判员  乐 敏

二〇二一年一月二十九日

法官助理    

书记员    朱小玲



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