【 裁判要旨】

土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或者个人，原本与该颁证行为有利害关系，具有原告主体资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或者主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更行为没有利害关系，不具有原告主体资格。

【 裁判文书】

浙江省宁波市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）浙02行终231号

上诉人（原审第三人）宁海县金龙浦农业开发有限公司，

住所地浙江省宁海县长街镇青珠农场。

法定代表人尤宏伟，董事长。

委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）农垦宁海县青珠农场，住所地浙江省宁海县长街镇。

法定代表人阮周春，场长。

委托代理人季学添，浙江法校（宁波）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）宁海县自然资源和规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路199 号。

法定代表人陈模曹，局长。

委托代理人陈军，该局工作人员

委托代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。

宁海县金龙浦农业开发有限公司因土地行政登记一案，不服浙江省宁海县人民法院（2022）浙0226 行初126 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，为支持浙江东海岸无公害农业示范园区建设，促进本地农业现代化发展，发包方农垦宁海县青珠农场（以下简称青珠农场）与承包方宁海县金龙浦农业合作社于2002 年12 月27 日签订《国有农用地承包经营使用权合同》，约定：青珠农场将位于西关分场原水稻队的农业用地约182亩7 分发包给宁海县金龙浦农业合作社经营使用，使用期限20 年即自2002 年10 月27 日起至2022 年10 月26 日止，该宗地四至为东至小河界止、南至—中路东至仓库围墙外小路、中路西至叶基园地—界止、西至环场河界止、北至环场河界止，实际控制面积以核发的使用权证载明为准；该宗农用地经营使用权承包金额为435 000 元；承包方将宗地全部用于建设现代设施农业示范推广基地，辅助配套设施建筑面积不超过总面积的15%，发包方允许承包方将该宗农用地经营使用权依法转让、出租、入股、抵押或其他方式流转；经营期满，发包方无条件收回经营使用权，承包方处置地上附着物后必须恢复耕地，如需延续使用权，在期满1 年前向发包方申请，重新签订合同并续办使用权证手续，发包方协助承包方取得县政府或土地主管部门签发的土地使用权证手续等。2003 年3 月20 日，宁海县金龙浦农业合作社向宁海县人民政府提交《关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告》，要求以承包或转让的取得方式对国有农用地二十年使用权进行确权发证。2003 年4月28 日，宁海县人民政府同意宁海县金龙浦农业合作社办理农用地使用权证，期限二十年。后原宁海县农林局向原宁海县国土资源局发函，内容为：2002 年12 月27 日宁海县金龙浦农业合作社与农垦宁海县青珠农场签订的国有农用地承包经营使用权内容为：2002 年12 月27 日宁海县金龙浦农业合作社与农垦宁海县青珠农场签订的国有农用地承包经营使用权合同载明面积为180 亩，经实测控制面积包括道路和水沟等共199.1 亩，增加了面积19.1 亩，根据合同约定同意按实测界址点坐标表199.1 亩即132 470 平方米面积确权。宁海县金龙浦农业合作社依据上述国有农用地经营使用权合同、申请报告等材料，于2003 年1 月17 日取得宁海县人民政府核发的宁国用（2003）字第0032984 号国有土地使用权证，证载土地坐落青珠农场西关分场原水稻队，使用权面积132 740 平方米，用途为农用地，使用期限20 年。宁国用（2003）字第0032984号权证项下土地的《土地使用权登记审批表》说明栏记载有“国有农用地经营使用权”内容。2003 年8 月30 日，发包方青珠农场又与承包方宁海县金龙浦农业合作社签订《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，约定：发包方受原承包户的委托，将位于西关分场水稻队南面部分，后门港分场冷冻厂西边部分地块（即东至冷冻厂西河道，南至明港长街公路河道，西至环场河道，北至苏经豪承包地界南、李小平承包地路南、金龙浦合作社承包地界南）230 亩，由场部统一承包（转包）给宁海县金龙浦农业合作，转承包期限为25 年即自2003 年12月1 日起至2028 年11 月30 日止；该宗农用地经营使用权转让费金额为645 000 元；承包方将宗地全部用于建设现代设施农业示范推广基地，辅助配套设施建筑面积不超过总面积的15%；承包期满，承包方处置地上附着物后必须恢复耕地等。后原宁海县农林局向原宁海县国土资源局发函，内容为：2003年8 月30 日宁海县金龙浦农业合作社与农垦宁海县青珠农场签订的国有农用地承包（转包）经营使用权合同载明面积为230 亩，经实测控制面积包括道路和水沟等共266.3584 亩，增加了面积36.3584 亩，根据合同约定同意按实测界址点坐标表266.3584 亩即177 572.5 平方米面积确权。宁海县金龙浦农业合作社依据上述国有农用地经营使用权合同、申请报告等材料，于2004 年2 月12 日取得宁海县人民政府核发的宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用权证，证载土地坐落青珠农场分场原水稻队，使用权面积177 572.3 平方米，用途为农用地，终止日期为2028 年11 月30 日。2008 年2 月，宁海县金龙浦农业合作社由于企业改制，名称变更登记为宁海县金龙浦农业开发有限公司（以下简称金龙浦公司）。因企业改制及名称变更，金龙浦公司于2008 年9 月向原宁海县国土资源局申请土地变更登记。宁海县人民政府于2008 年10 月8 日、同年11 月25 日，向金龙浦公司核发了宁国用（2008）第03965号、宁国用（2008）第05115 号土地使用权证，分别将上述坐落于宁海县青珠农场面积为132 740 平方米、177 572.3 平方米的土地权属变更至其名下。原登记于宁海县金龙浦农业合作社名下的宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用权证作废。宁国用（2008）第03965号、宁国用（2008）第05115 号权证项下土地的《土地使用权登记审批表》说明栏均记载“系土地承包经营权”内容。原审法院另查明，金龙浦公司不服宁海县人民政府于2008 年7 月24 日向青珠农场核发的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证，以宁海县自然资源和规划局（以下简称宁海资规局）为被告向象山县人民法院提起行政诉讼。象山县人民法院于2022 年12 月28 日作出（2022）浙0225 行初42 号行政判决，认为金龙浦公司持有的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号土地使用权证与青珠农场持有的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证项下的土地存在重复情形，即早在2003 年、2004 年已登记给金龙浦公司的土地，未经公告又于2008 年再次被登记于青珠农场名下，该登记行为认定事实不清，判决撤销宁海资规局（宁海县人民政府）于2008 年7 月24 日向青珠农场登记颁发的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证的行政行为。宁海资规局及青珠农场均不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。二审过程中，宁海资规局撤回上诉。2023 年3 月13 日，本院作出（2023）浙02行终52 号行政判决，驳回青珠农场上诉，维持原判。原审法院又查明，原宁海县国土资源局因机构改革职能划转给宁海资规局，原机构不再保留。宁海县人民法院在审理（2021）浙0226 民初5096 号追偿权民事纠纷案件中，向宁海资规局发送《调查函》，要求该局明确金龙浦公司名下的宁国用（2008）第03965 号国有土地使用权证登记的权利类型。2022 年5 月9日，宁海资规局经调查核实函复如下：宁国用（2008）第03965号国有土地使用权证系宁国用（2003）字第0032984 号变更登记；金龙浦公司前身即宁海县金龙浦农业合作社于2002 年12月、2003 年8 月相继与青珠农场签订国有农用地承包经营使用权合同，取得青珠农场两宗农用地承包经营使用权，承包期限分别为20 年和25 年，根据县政府意见并经县主管部门同意，由县国土资源局依据《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》《关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告》等材料为宁海县金龙浦农业合作社办理证书，因当时国土资源部门并无土地承包经营权专用证书，核发证书为国有农用地的土地使用权证，实为承包经营权证；2008 年5 月，宁海县金龙浦农业合作社名称变更，我局依据工商登记材料、宁海县农林局及青珠农场意见等资料为金龙浦公司办理了变更登记，证号分别为宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115号，该两本权证记事栏中标记了使用终止期限和“系土地承包经营权”字样；2008 年7 月，青珠农场以土地沿革，经相关单位确认，划拨方式取得1 871 611 平方米国有农用地土地使用权，证号为宁国用（2008）字第02648 号，该登记范围包括金龙浦公司办理承包经营权两证的登记范围；金龙浦公司与青珠农场实质是承包与发包关系，金龙浦公司名下的宁国用（2008）第03965 号国有土地使用权登记的权利类型系土地承包经营权，应核发土地承包经营权的权利证书。

原审法院认为，本案主要争议焦点在于：一是青珠农场的起诉是否符合法定的起诉条件；二是被诉土地行政登记行为是否合法。关于青珠农场的起诉是否符合法定起诉条件问题。1.青珠农场的诉讼请求涉及两个行政行为，是否违反“一行为一诉”原则。所谓“一行为一诉”原则是因为不同行政行为的主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有差异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等也不完全一致，同时审理不仅不利于行政机关有效应诉，而且对人民法院聚焦被诉行政行为、归纳争议焦点、组织举证质证、认定案件事实、安排法庭辩论、准确适用法律、作出明确裁判等有序开展诉讼活动产生阻碍，无益于有针对性地解决行政争议。而本案被诉两行政行为均系同一行政主体在相同背景下作出的同一类型行为，合并审理不仅不会对诉讼活动产生阻碍，还有利于行政机关有效应诉及实质性化解行政争议，人民法院不宜以违反“一行为一诉”原则为由驳回起诉。2.宁海资规局土地行政登记行为是否对青珠农场权利义务产生影响。宁海资规局主张金龙浦公司名下的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权登记的权利类型系国有土地承包经营权，故被诉土地登记行为与青珠农场没有利害关系，相同主张宁海资规局已在相关联案件金龙浦公司诉宁海资规局土地行政登记一案中提出且未被生效行政判决采纳，该问题已不具备争辩性。金龙浦公司主张被诉宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权证系因金龙浦公司名称变更由原宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号权证变更登记而来，系重新发证或换证，对青珠农场的权利义务不产生影响。被诉土地登记行为并非属于未改变登记内容的换发、补发权证行为，且已查明，原登记于青珠农场名下的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证登记范围包括本案被诉两证的登记范围，生效行政判决以土地存在重复登记情形为由撤销了宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证，青珠农场在该关联行政案件中要求审查金龙浦公司取得土地权利的权属来源，但囿于该行政诉讼案件的审查范围并未进行审查，本案被诉土地登记行为显然对青珠农场的权利义务产生实质影响，应赋予当事人救济的权利。3.青珠农场的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”案涉土地变更登记发生于2008 年，即使自原土地登记行为时起算也未超过二十年的最长保护期限，青珠农场抗辩在与本案相关联的土地登记行政案件中才知晓登记于金龙浦公司名下土地权利类型为土地使用权而非土地承包经营权且在该案审理过程中向该院提起诉讼，并未怠于履行权利，且本案宁海资规局及金龙浦公司并无相反证据否定该主张，故本案青珠农场起诉并未超过法定期限。关于被诉土地行政登记行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》（1998 年修订）第十五条第一款、《中华人民共和国土地管理法》（2004 年修订）第十五条第一款均规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《中华人民共和国土地管理法》（2019 年修订）第十三条第二款规定，国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。原《中华人民共和国物权法》第一百三十四条规定，国有所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。《中华人民共和国民法典》第三百四十三条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。从上述法律规定可以看出，部分国家所有的土地可以通过承包经营的方式进行农业生产，从而成为土地承包经营权的客体，即法律赋予了国有农用地承包经营权的物权地位。《不动产登记暂行条例实施细则》第五十二条第一款规定，以承包经营以外的合法方式使用国有农用地的国有农场、草场，以及使用国家所有的水域、滩涂等农用地进行农业生产，申请国有农用地的使用权登记的，参照本实施细则有关规定办理。本案查明，因金龙浦公司企业改制、名称变更，原宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号土地使用权证变更为案涉宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权证。原土地登记的权源依据为国有农用地发包方青珠农场与承包方宁海县金龙浦农业合作社分别于2002 年12 月27 日、2003 年8 月30 日签订的《国有农用地承包经营使用权合同》《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，且案涉土地使用权登记审批表说明栏均明确记载登记权利类型“系土地承包经营权”。不动产登记机关在民事诉讼中向法院出具的复函及本案庭审中均确认登记于第三人金龙浦公司名下的土地权利形式上虽为国有土地使用权，实质上为国有农用地承包经营权。尽管宁海资规局辩称作出被诉行政行为的目的在于促进国有农用地承包经营权流转，支持农业现代化发展，但国有土地使用权与国有农用地承包经营权属于不同物权种类，在登记时应依法审慎，被诉土地登记将国有农用地承包经营权登记为土地使用权，事实不清，证据不足，基于尊重客观事实并防止国有资产流失，应对被诉土地登记行为予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销宁海资规局于2008 年10月8 日作出的宁国用（2008）第03965 号土地使用权登记行为及于2008 年11 月25 日作出的宁国用（2008）第05115 号土地使用权登记行为。

金龙浦公司上诉称，青珠农场诉请撤销的是宁海资规局核发宁国用(2008)第03965 号、第05115 号国有土地使用证行为，其起诉明显不符合法定条件：一、上述两个行为，只是因为金龙浦公司名称变更申请换证，宁海资规局予以核准的行为，并未设定新的权利义务。一审判决认定事实不清。二、青珠农场的起诉明显超过了法定期限，系滥用诉权。1.2008 年，金龙浦公司因名称变更换证时，青珠农场不仅知道，而且是在其配合、支持下完成的。2.2019 年6 月25 日，青珠农场在《关于要求支持国有农用地使用权变更登记的报告》上加盖过公章，也证明2008 年宁海资规局核准金龙浦公司换证时，青珠农场很清楚。上述《报告》中明确提到了金龙浦的“宁国用(2008)第05115 号、第03965 号国有农用地使用权， 分别取自2002-2003 年，其取得方式，实际上均是遵循了一次性结清收益的‘出让’，并经使用权人申请，县级人民政府同意确权批示，县国土局依法进行了初始登记，颁发了国有农用地使用权证。”三、即使上述行为可诉，且在起诉期限内，宁海资规局因为金龙浦公司名称变更而核准换证，其行为的合法性也不容置疑。四、核准金龙浦公司土地使用权登记的是宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号土地使用权证，而不是宁国用(2008)第03965 号、第05115 号国有土地使用证。此二个行为非本案审理对象，原审法院无权对其合法性进行审判。五、青珠农场诉请撤销和原审判决撤销的都是宁海资规局核发宁国用(2008)第03965 号、第05115 号国有土地使用证行为，可原审判决论述的却是宁海资规局核发宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630号土地使用权证行为的合法性。综上，请求撤销一审判决，裁定驳回青珠农场的起诉。

青珠农场答辩称，一、因本案被诉行政行为青珠农场的国有土地使用权证被撤销，原审法院认定被诉行政行为对青珠农场的权利义务产生实际影响，并无不当。原登记于青珠农场名下的宁国用(2008)字第02648 号国有土地使用权证登记范围包括了本案被诉宁国用(2008)第03965 号、宁国用(2008)第05115 号两证的登记范围，已为生效行政判决以土地存在重复登记情形为由撤销了该宁国用(2008)字第02648 号国有土地使用权证。据此，原审法院认定本案被诉行政行为对青珠农场的权利义务产生实际影响，并无不当。二、原审法院认为青珠农场提起本案诉讼并未超过法定的起诉期限，于法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被诉行政行为发生于2008 年，即使自原土地登记行为时起算也未超过二十年的最长保护期限，青珠农场一直以为金龙浦公司登记的是土地承包经营权，土地登记部门也一直称给金龙浦公司登记的是土地承包经营权，在象山县人民法院(2022)浙0225 行初42 号土地登记行政案件开庭审理后，青珠农场才知晓登记于金龙浦公司名下的土地权利类型为土地使用权而非土地承包经营权，且在该案审理过程中青珠农场即向原审法院提起诉讼，显然，青珠农场提起本案诉讼并未超过法定期限。三、基于行政诉讼全面审查原则，先前行政行为违法足以否定其证明效力，原审法院确认被诉行政行为违法并依法予以撤销，合法合理。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查；第四十三条第二款中规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。结合该法第七十条规定，人民法院对被诉行政行为合法性审查遵循全面审查原则，一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。当行政机关先后作出两个有关联的行政行为时，法院可基于全面审查原则对先前行政行为进行证据效力的审查。在这种情形下，当先前行政行为存在违法性，并足以否定其证明效力的，则应确认后续行政行为也具有违法性。结合本案，金龙浦公司因企业改制、名称变更，原宁国用(2003)字第0032984 号、宁国用(2004)字第0040630 号土地使用权证变更为案涉宁国用(2008)第03965 号、宁国用(2008)第05115 号国有土地使用权证。原土地登记的权源依据为国有农用地发包方青珠农场与承包方宁海县金龙浦农业合作社分别于2002 年12 月27 日、2003 年8 月30 日签订的《国有农用地承包经营使用权合同》《国有农用地承包(转包)经营使用权合同》，且案涉土地使用权登记审批表说明栏均明确记载登记权利类型“系土地承包经营权”。不动产登记机关在民事诉讼中向法院出具的复函及本案庭审中均确认登记于上诉人名下的土地权利形式上虽为国有土地使用权，实质上为国有农用地承包经营权。尽管宁海资规局辩称作出被诉行政行为的目的在于促进国有农用地承包经营权流转，支持农业现代化发展，但国有土地使用权与国有农用地承包经营权属于不同物权种类，在登记时应依法审慎，被诉土地登记将国有农用地承包经营权登记为土地使用权，事实不清，证据不足，基于尊重客观事实并防止国有资产流失，原审法院撤销被诉土地登记行为，合法合理。综上所述，青珠农场认为原审法院作出(2022)浙0226 行初126 号行政判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当驳回上诉，维持原判。

宁海资规局辩称，金龙浦公司是以承包经营权进行登记，因当时没有国有承包经营权证书样式，故以土地使用权的登记样式来登记，并在审批表说明栏中记载“记土地承包经营权”。被诉土地登记行为与金龙浦公司享有的承包经营权是并行关系，不具有互相排斥的关系，符合土地三权分立的改革。根据行政诉讼法的规定，对行政行为进行全面审查，一审法院为减少诉累，对涉案2003、2004 年的登记行为进行全面审查，符法律规定，请求驳回上诉，维持原判。

二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。

各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织，有权提起诉讼。起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定条件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或者个人，原本与该颁证行为有利害关系，具有原告主体资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或者主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更行为没有利害关系，不具有原告主体资格。本案中，一审已经查明，本案被诉的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权证是因金龙浦公司企业名称变更由原宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用证变更主体登记而来，因此，对青珠农场产生实际影响的是宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号的初始登记行为，本案被诉登记行为系变更主体的换证行为，对青珠农场的权利义务不产生影响。根据《最高人民法院适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，原审法院应依法裁定驳回青珠农场的起诉。但原审法院对被诉的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权登记行为予以受理并进行实体审理，程序违法。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零一条第一款第二项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：

一、撤销浙江省宁海县人民法院（2022）浙0226 行初126号行政判决；

二、驳回农垦宁海县青珠农场的起诉。

本裁定为终审裁定。

审判长  孙雪

审判员贾红霞

审判员  贺磊

二○二三年八月十五日

代 书记员 倪好

【 一审裁判文书】

浙江省宁海县人民法院

行 政 判 决 书

（2022）浙0226 行初126 号

原告农垦宁海县青珠农场（ 统一社会信用代码：913302261449508149），住所地浙江省宁海县长街镇。

法定代表人阮周春，场长。

委托代理人季学添（特别授权代理人），浙江法校（宁波）律师事务所律师。

被告宁海县自然资源和规划局（统一社会信用代码：113302260029660600），住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路199 号。

法定代表人陈模曹，局长。

出庭应诉负责人娄峰，宁海县不动产登记服务中心主任。

委托代理人陈军，该局工作人员。

委托代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。

第三人宁海县金龙浦农业开发有限公司（统一社会信用代码：91330226734251853H），住所地浙江省宁海县长街镇青珠农场。

法定代表人尤宏伟，董事长。

委托代理人袁裕来（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。

委托代理人黄梅（特别授权代理），浙江之星律师事务所实习律师。

原告农垦宁海县青珠农场（以下简称青珠农场）因不服被告宁海县自然资源和规划局（以下简称宁海资规局）于2008 年10 月8 日作出的宁国用（2008）第03965 号土地使用权登记行为及于2008 年11 月25 日作出的宁国用（2008）第05115 号土地使用权登记行为，于2022 年12 月5 日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2022 年12 月7 日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭进行审理。因宁海县金龙浦农业开发有限公司（以下简称金龙浦公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案诉讼。2023 年3 月9 日，本院依法公开开庭审理了本案。原告青珠农场的法定代表人阮周春及委托代理人季学添，被告宁海资规局的出庭应诉负责人娄峰及委托代理人陈启勇、陈军，第三人金龙浦公司的法定代表人尤宏伟及委托代理人袁裕来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2008 年10 月8 日，宁海县人民政府向金龙浦公司核发了宁国用（2008）第03965 号土地使用权证。同年11 月25 日，宁海县人民政府向金龙浦公司核发了宁国用（2008）第05115 号土地使用权证。

原告青珠农场诉称，2002 年12 月27 日，原告与第三人（原宁海县金龙浦农业合作社）签订《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，该合同约定原告将位于西关分场水稻队的农用地经营使用权承包给宁海县金龙浦农业合作社，期限为20 年（自2002 年12 月27 日起至2022 年12 月26 日止）。据此，第三人获得原告发包的位于西关分场水稻队的土地承包经营权。2003年8 月20 日，原告农场的部分下岗职工与原告签订《土地承包权托管协议》，委托原告流转其承包的土地经营权。2003 年8 月30 日，原告与第三人签订《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，约定原告受承包人的委托将位于西关分场水稻队南面部分、后门港分场冷冻厂西边部分地块的农用地经营使用权转包给第三人，转包期限为25 年（自2003 年12 月1 日起至2028年11 月30 日止）。据此，第三人获得后门港分场冷冻厂西边部分地块的土地经营权。原告将拥有使用权的前述土地承包经营权承包或受委托转包给第三人，第三人依照双方的承包（转包）合同获得上述土地承包经营权或土地经营权，但被告却将上述土地承包经营权或土地经营权登记为土地使用权。2022 年9 月，原告在收到第三人向象山县人民法院提起撤销原告名下的宁国用（2008）第02648 号国有土地使用证时才知晓，被告向第三人核准登记的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号权证系国有土地使用证，而非土地承包经营权证或土地经营权证。被告的登记行为既违反了法律规定，也侵害了原告的合法权益，故诉请依法撤销被告于2008 年10 月8 日作出的宁国用（2008）第03965 号土地使用权登记及于2008 年11月25日作出的宁国用（2008）第05115 号土地使用权登记行为。

原告青珠农场向本院提供了以下证据：

1.宁国资委［1998］20 号《关于同意农垦宁海县青珠农场企业产权制度改革方案的批复》、宁农［1998］72 号《关于上报〈农垦宁海县青珠农场转制方案〉的请示》、垦农［1998］14 号《关于要求报批〈农垦宁海县青珠农场转制方案〉的请示》、宁国用（2008）第02648 号国有土地使用证各1 份，用以证明原告为案涉国有土地使用权人的事实。

2.《土地承包权托管协议》4 份、《宁海县国有土地承包权证》15 份、《金龙浦职工承包土地面积名单》1 份、《国有农用地承包经营使用权合同》1 份、《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》1 份，用以证明原告为发包人，是案涉土地使用权人，而第三人为承包人或转承包人，是案涉农用地的土地承包经营权人或土地经营权人的事实。

3.宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用证各1 份，用以证明被告错将案涉土地承包经营权（土地经营权）登记为土地使用权的事实。

以上证据均为复印件。

被告宁海资规局辩称，一、根据原《土地登记规则》（1995年颁布）第四条、第七条、第十九条规定，登记机关具有作出登记颁发宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号土地权证行为的法定职责；根据原《土地登记规则》（1995 年颁布）第三条规定，登记机关具有作出登记颁发宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号土地权证行为的法定职责。二、被诉土地使用登记颁证实质系国有农用地经营使用权登记，对原告权利义务不产生实际影响，与原告无利害关系，原告起诉不符合法定起诉条件。案涉土地登记权利人为第三人金龙浦公司。原告与第三人分别于2002 年12 月27 日、2003 年8 月30 日签订《国有农用地承包经营使用权合同》和《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》。2002 年的承包合同约定原告将位于西关分场原水稻队的农业用地182.7亩发包给第三人经营使用，使用权期限为20 年即2002 年12 月27 日起至2022 年12 月26 日止。该宗农用地经营使用权承包金额为435 000 元。经营期满，原告无条件收回经营使用权，第三人处置地上附着物后必须回复耕地。2003 年承包合同约定，原告受原承包户委托，将位于西关分场原水稻队南面部分、后门港分场冷冻厂西边部分地块（即东至冷冻厂西河道，南至明港长街公路河道，西至环场河道，北至苏经豪承包地界南、李小平承包地路南、金龙浦合作社承包地界南）230 亩，由场部统一承包（转包）给第三人，转承包期限为25 年即2003 年12 月1日起至2028 年11 月30 日止。该宗农用地经营使用权转让费金额为645 000 元。承包期满，第三人处置地上附着物后必须恢复耕地。第三人持上述两份承包合同先后向土地登记部门申请承包合同范围内的土地使用权登记。登记机关先后于2003 年1 月17 日、2004 年2 月12 日作出登记，颁发宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号土地权证。2008年，因第三人名称变更，宁国用（2003）字第0032984 号土地权证变更为宁国用（2008）第03965 号土地权证，宁国用（2004）字第0040630 号土地权证变更为宁国用（2008）第05115 号土地权证。2008 年两本土地权证说明栏均记载“系土地承包经营权”内容。2003 年与2004 年土地登记的权源依据为2002 年12 月27 日《国有农用地承包经营使用权合同》及2003 年8 月30 日《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》。两次土地登记的权利实质均为国有农用地经营使用权，该经营使用权来源于原告享有的国有农用地使用权的经营权流转，流转期限分别为20年、25 年。被诉土地登记颁证行为与原告享有的（2008）字第02648 号土地使用权不是相互排斥关系，而是并行关系，符合土地三权分置改革即所有权、使用权、经营权分置并行。故登记机关作出的被诉土地登记颁证行为对原告权利义务不产生实际影响，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的起诉条件，应裁定驳回其起诉。三、2003 年1 月12 日，第三人向登记部门提交2002 年12 月27 日《国有农用地承包经营使用权合同》，并提交申请表、身份主体证明、要求给予国有农用地使用权确权发证的报告等申请材料，申请土地登记。经地籍调查、权属审核，依照《土地登记规则》（1995 年颁布）相关规定，登记机关于2003 年1 月17 日作出同意颁发宁国用（2003）字第0032984 号土地权证行为。因名称变更，第三人于2008 年9 月24 日向登记部门申请变更登记，并提交企业名称变更核准通知书等申请材料。2008 年10 月8 日，登记机关作出准予颁发宁国用（2008）第03965 号土地权证行为。2004 年2 月8 日，第三人向登记部门提交2003 年8 月30日《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，并提交申请表、身份主体证明、要求给予国有农用地使用权确权发证的报告等申请材料，申请土地登记。经地籍调查、权属审核，依照《土地登记规则》（1995 年颁布）相关规定，登记机关于2004 年2月12 日作出同意颁发宁国用（2004）字第0040630 号土地权证行为。因名称变更，第三人于2008 年11 月24 日向登记部门申请变更登记，并提交企业名称变更核准通知书等申请材料。2008年11 月25 日，登记机关作出准予颁发宁国用（2008）第05115号土地权证行为。第三人申请案涉土地登记时，尚无三权分置概念和改革。登记机关基于盘活土地流转，支持农业现代化发展做出的案涉登记颁证行为不违背当时政策，符合当下三权分置改革方向。被诉土地登记形式名称虽为土地使用权，但实质是流转的国有农用地经营权，2008 年变更登记时登记机关载明“系土地承包经营权”，符合案涉土地登记的实质内容。综上，请求驳回原告的起诉或诉请。

被告宁海资规局向本院提交了以下证据：

1.涉宁国用（2003）字第0032984 号土地权证的《土地使用权登记审批表》《土地使用权登记申请表》、宁海县金龙浦农业合作社营业执照（副本）、土地登记法人代表身份证明、《国有农用地承包经营使用权合同》《宁海县金龙浦农业合作社关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告》、地籍调查界址确认表、宗地草图；涉宁国用（2008）第03965 号土地权证的《土地使用权登记审批表》《土地使用权登记申请表》、宁海县金龙浦农业开发有限公司营业执照（副本）、土地登记法人代表身份证明、企业法定代表人身份证、《企业（企业集团）名称变更核准通知书》《准予设立登记通知书》《企业改制登记申请书》《企业改制登记审核表》、宁国用（2003）字第0032984 号国有土地使用证（作废），用以证明被诉土地颁证行为对原告权利义务不产生实际影响，与原告无利害关系，原告起诉不符合法定起诉条件；第三人登记取得的案涉土地使用权实质是土地经营权，权源依据为原告与第三人签订的《国有农用地承包经营使用权合同》；被诉登记颁证行为合法。

2.涉宁国用（2004）字第0040630 号土地权证的《土地使用权登记审批表》《土地使用权登记申请表》、宁海县金龙浦农业合作社营业执照（副本）、土地登记法人代表身份证明、《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》《宁海县金龙浦农业合作社关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告》、县农林局函件、2003 年9 月26 日收款收据、2003 年11 月25 日收款收据、地籍调查界址确认表、界址点坐标表、宗地图；涉宁国用（2008）第05115 号土地权证的《土地使用权登记审批表》《土地使用权登记申请表》、宁海县金龙浦农业开发有限公司营业执照（副本）、土地登记法人代表身份证明、企业法定代表人身份证、《企业（企业集团）名称变更核准通知书》《准予设立登记通知书》《企业改制登记申请书》《企业改制登记审核表》、宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用证（作废），用以证明被诉土地颁证行为对原告权利义务不产生实际影响，与原告无利害关系，原告起诉不符合法定起诉条件；第三人登记取得的案涉土地使用权实质是土地经营权，权源依据为原告与第三人签订的《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》；被诉登记颁证行为合法。

以上证据各1 份，且均为复印件。

第三人金龙浦公司述称，原告起诉不符合法定起诉条件。一、被诉宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115号国有土地使用权登记行为是两个不同的行政行为，依法不能一并起诉。二、被诉宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权登记行为对原告的权利义务不产生实际影响。上述两证是沿续宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用证，只因第三人名称变更重新发证或换证，对第三人并未设定新的权利义务。三、原告起诉明显超过法定期限，系滥用诉权。1.原告与第三人于2002 年12 月签订的《国有农用地承包经营使用权合同》第七条明确约定“甲方应协助乙方做好有关主管部门的协调工作，取得县政府或土地主管部门签发的土地使用权证手续”，即原告不仅知晓案涉准予登记行为，且协助办理了土地登记。2.原告在宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630号土地使用权宗地草图上均加盖了印章。3.2019 年6 月25 日，原告在《关于要求支持国有农用地使用权变更登记的报告》上加盖过公章，报告中明确提到第三人取得宁国用（2008）第03965号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用证的情况，原告承认其合法有效，并同意无偿延长使用。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。

第三人金龙浦公司向本院提交了以下证据：

1.宁海县金龙浦农业开发有限公司营业执照（副本）、变更登记情况、法定代表人身份证明及身份证各1 份，用以证明第三人身份情况的事实。

2.宁海资规局出具的《关于〈宁海县人民法院调查函〉的复函》、涉宁国用（2008）第03965 号土地权证的《土地使用权登记申请表》、宁海县金龙浦农业开发有限公司营业执照（副本）、土地登记法人代表身份证明、企业法定代表人身份证、《企业（企业集团）名称变更核准通知书》《准予设立登记通知书》《宁海县国土资源局有关事项审议表》《证明》以及涉宁国用（2008）第05115 号土地权证的《土地使用权登记申请表》、宁海县金龙浦农业开发有限公司营业执照（副本）、土地登记法人代表身份证明、企业法定代表人身份证、《企业（企业集团）名称变更核准通知书》《准予设立登记通知书》《企业改制登记申请书》《企业改制登记审核表》《房地产过户联系单》《宁海县国土资源局有关事项审议表》《证明》各1 份，用以证明宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号土地使用证是沿续宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630号国有土地使用证，对原告权利义务不产生实际影响的事实。

3《. 国有农用地承包经营使用权合同》《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》各1 份、涉宁国用（2003）字第0032984号土地使用权的地籍调查界址确认表2 份、宗地草图2 份及县农林局函件1 份、宁国用（2004）字第0040630 号土地使用权的地籍调查界址确认表、宗地图及县农林局函件各1 份、》《关于要求支持国有农用地使用权变更登记的报告》1 份，用以证明原告起诉明显超过法定期限的事实。

以上证据均为复印件。

上述证据，各方当事人均将其作为证据在与本案相关联的（2022）浙0225 行初42 号原告金龙浦公司诉被告宁海资规局及第三人青珠农场土地行政登记一案中予以提供，人民法院已在生效判决中进行了认证，故在此不做赘述；被诉土地行政登记行为的合法性为本案争议焦点，本院将在说理部分予以阐述。

经审理查明：为支持浙江东海岸无公害农业示范园区建设，促进本地农业现代化发展，发包方青珠农场与承包方宁海县金龙浦农业合作社于2002 年12 月27 日签订《国有农用地承包经营使用权合同》，约定：青珠农场将位于西关分场原水稻队的农业用地约182 亩7 分发包给宁海县金龙浦农业合作社经营使用，使用期限20 年即自2002 年10 月27 日起至2022 年10 月26 日止，该宗地四至为东至小河界止、南至—中路东至仓库围墙外小路、中路西至叶基园地—界止、西至环场河界止、北至环场河界止，实际控制面积以核发的使用权证载明为准；该宗农用地经营使用权承包金额为435 000 元；承包方将宗地全部用于建设现代设施农业示范推广基地，辅助配套设施建筑面积不超过总面积的15%，发包方允许承包方将该宗农用地经营使用权依法转让、出租、入股、抵押或其他方式流转；经营期满，发包方无条件收回经营使用权，承包方处置地上附着物后必须恢复耕地，如需延续使用权，在期满1 年前向发包方申请，重新签订合同并续办使用权证手续，发包方协助承包方取得县政府或土地主管部门签发的土地使用权证手续等。2003 年3 月20 日，宁海县金龙浦农业合作社向宁海县人民政府提交《关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告》，要求以承包或转让的取得方式对国有农用地二十年使用权进行确权发证。2003 年4 月28 日，宁海县人民政府同意宁海县金龙浦农业合作社办理农用地使用权证，期限二十年。后原宁海县农林局向原宁海县国土资源局发函，内容为：2002 年12 月27 日宁海县金龙浦农业合作社与农垦宁海县青珠农场签订的国有农用地承包经营使用权合同载明面积为180 亩，经实测控制面积包括道路和水沟等共199.1 亩，增加了面积19.1 亩，根据合同约定同意按实测界址点坐标表199.1 亩即132 470 平方米面积确权。宁海县金龙浦农业合作社依据上述国有农用地经营使用权合同、申请报告等材料，于2003 年1 月17 日取得宁海县人民政府核发的宁国用（2003）字第0032984 号国有土地使用权证，证载土地坐落青珠农场西关分场原水稻队，使用权面积132 740 平方米，用途为农用地，使用期限20 年。宁国用（2003）字第0032984 号权证项下土地的《土地使用权登记审批表》说明栏记载有“国有农用地经营使用权”内容。2003 年8 月30 日，发包方青珠农场又与承包方宁海县金龙浦农业合作社签订《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，约定：发包方受原承包户的委托，将位于西关分场水稻队南面部分，后门港分场冷冻厂西边部分地块（即东至冷冻厂西河道，南至明港长街公路河道，西至环场河道，北至苏经豪承包地界南、李小平承包地路南、金龙浦合作社承包地界南）230 亩，由场部统一承包（转包）给第三人，转承包期限为25 年即自2003 年12 月1 日起至2028 年11 月30 日止；该宗农用地经营使用权转让费金额为645 000 元；承包方将宗地全部用于建设现代设施农业示范推广基地，辅助配套设施建筑面积不超过总面积的15%；承包期满，承包方处置地上附着物后必须恢复耕地等。后原宁海县农林局向原宁海县国土资源局发函，内容为：2003 年8 月30 日宁海县金龙浦农业合作社与农垦宁海县青珠农场签订的国有农用地承包（转包）经营使用权合同载明面积为230 亩，经实测控制面积包括道路和水沟等共266.3584亩，增加了面积36.3584 亩，根据合同约定同意按实测界址点坐标表266.3584 亩即177 572.5 平方米面积确权。宁海县金龙浦农业合作社依据上述国有农用地经营使用权合同、申请报告等材料，于2004 年2 月12 日取得宁海县人民政府核发的宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用权证，证载土地坐落青珠农场分场原水稻队，使用权面积177 572.3 平方米，用途为农用地，终止日期为2028 年11 月30 日。2008 年2 月，宁海县金龙浦农业合作社由于企业改制，名称变更登记为宁海县金龙浦农业开发有限公司。因企业改制及名称变更，金龙浦公司于2008年9 月向原宁海县国土资源局申请土地变更登记。宁海县人民政府于2008 年10 月8 日、同年11 月25 日，向金龙浦公司核发了宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号土地使用权证，分别将上述坐落于宁海县青珠农场面积为132 740 平方米、177 572.3 平方米的土地权属变更至其名下。原登记于宁海县金龙浦农业合作社名下的宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用权证作废。宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号权证项下土地的《土地使用权登记审批表》说明栏均记载“系土地承包经营权”内容。

经关联案件检索另查明，金龙浦公司不服宁海县人民政府于2008 年7 月24 日向青珠农场核发的宁国用（2008）字第02648号土地使用权证，以宁海县自然资源和规划局为被告向象山县人民法院提起行政诉讼。象山县人民法院于2022 年12 月28 日作出（2022）浙0225 行初42 号行政判决，认为金龙浦公司持有的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号土地使用权证与青珠农场持有的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证项下的土地存在重复情形，即早在2003 年、2004 年已登记给金龙浦公司的土地，未经公告又于2008 年再次被登记于青珠农场名下，该登记行为认定事实不清，判决撤销被告宁海资规局（宁海县人民政府）于2008 年7 月24 日向青珠农场登记颁发的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证的行政行为。宁海资规局及青珠农场均不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。二审过程中，宁海资规局撤回上诉。2023 年3 月13日，宁波市中级人民法院作出（2023）浙02 行终52 号行政判决，驳回青珠农场上诉，维持原判。象山县人民法院审理（2022）浙0225 行初42 号土地行政登记案件过程中，青珠农场向本院提起本次诉讼。

又查明，原宁海县国土资源局因机构改革职能划转给宁海资规局，原机构不再保留。本院在审理（2021）浙0226 民初5096号追偿权民事纠纷案件中，向宁海资规局发送《调查函》，要求该局明确金龙浦公司名下的宁国用（2008）第03965 号国有土地使用权证登记的权利类型。2022 年5 月9 日，宁海资规局经调查核实函复如下：宁国用（2008）第03965 号国有土地使用权证系宁国用（2003）字第0032984 号变更登记；金龙浦公司前身即宁海县金龙浦农业合作社于2002 年12 月、2003 年8 月相继与青珠农场签订国有农用地承包经营使用权合同，取得青珠农场两宗农用地承包经营使用权，承包期限分别为20 年和25年，根据县政府意见并经县主管部门同意，由县国土资源局依据《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》《关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告》等材料为宁海县金龙浦农业合作社办理证书，因当时国土资源部门并无土地承包经营权专用证书，核发证书为国有农用地的土地使用权证，实为承包经营权证；2008 年5 月，宁海县金龙浦农业合作社名称变更，我局依据工商登记材料、宁海县农林局及青珠农场意见等资料为金龙浦公司办理了变更登记，证号分别为宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号，该两本权证记事栏中标记了使用终止期限和“系土地承包经营权”字样；2008 年7 月，青珠农场以土地沿革，经相关单位确认，划拨方式取得1 871 611平方米国有农用地土地使用权，证号为宁国用（2008）字第02648号，该登记范围包括金龙浦公司办理承包经营权两证的登记范围；金龙浦公司与青珠农场实质是承包与发包关系，金龙浦公司名下的宁国用（2008）第03965 号国有土地使用权登记的权利类型系土地承包经营权，应核发土地承包经营权的权利证书。

本院认为，本案主要争议焦点在于：一是青珠农场的起诉是否符合法定的起诉条件；二是被诉土地行政登记行为是否合法。

关于青珠农场的起诉是否符合法定起诉条件问题。1.青珠农场的诉讼请求涉及两个行政行为，是否违反“一行为一诉”原则。所谓“一行为一诉”原则是因为不同行政行为的主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有差异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等也不完全一致，同时审理不仅不利于行政机关有效应诉，而且对人民法院聚焦被诉行政行为、归纳争议焦点、组织举证质证、认定案件事实、安排法庭辩论、准确适用法律、作出明确裁判等有序开展诉讼活动产生阻碍，无益于有针对性地解决行政争议。而本案被诉两行政行为均系同一行政主体在相同背景下作出的同一类型行为，合并审理不仅不会对诉讼活动产生阻碍，还有利于行政机关有效应诉及实质性化解行政争议，人民法院不宜以违反“一行为一诉”原则为由驳回起诉。2.被诉土地行政登记行为是否对青珠农场权利义务产生影响。被告主张第三人金龙浦公司名下的宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权登记的权利类型系国有土地承包经营权，故被诉土地登记行为与青珠农场没有利害关系，相同主张被告已在相关联案件原告金龙浦公司诉被告宁海资规局土地行政登记一案中提出且未被生效行政判决采纳，该问题已不具备争辩性。第三人主张被诉宁国用（2008）第03965 号、宁国用（2008）第05115号国有土地使用权证系因第三人名称变更由原宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号权证变更登记而来，系重新发证或换证，对青珠农场的权利义务不产生影响。被诉土地登记行为并非属于未改变登记内容的换发、补发权证行为，且已查明，原登记于青珠农场名下的宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证登记范围包括本案被诉两证的登记范围，生效行政判决以土地存在重复登记情形为由撤销了宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证，青珠农场在该关联行政案件中要求审查金龙浦公司取得土地权利的权属来源，但囿于该行政诉讼案件的审查范围并未进行审查，本案被诉土地登记行为显然对青珠农场的权利义务产生实质影响，应赋予当事人救济的权利。3.青珠农场的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”案涉土地变更登记发生于2008 年，即使自原土地登记行为时起算也未超过二十年的最长保护期限，青珠农场抗辩在与本案相关联的土地登记行政案件中才知晓登记于金龙浦公司名下土地权利类型为土地使用权而非土地承包经营权且在该案审理过程中向本院提起诉讼，并未怠于履行权利，且本案被告及第三人并无相反证据否定该主张，故本案原告起诉并未超过法定期限。

关于被诉土地行政登记行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》（1998 年修订）第十五条第一款、《中华人民共和国土地管理法》（2004 年修订）第十五条第一款均规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《中华人民共和国土地管理法》（2019 年修订）第十三条第二款规定，国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。原《中华人民共和国物权法》第一百三十四条规定，国有所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。《中华人民共和国民法典》第三百四十三条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。从上述法律规定可以看出，部分国家所有的土地可以通过承包经营的方式进行农业生产，从而成为土地承包经营权的客体，即法律赋予了国有农用地承包经营权的物权地位。《不动产登记暂行条例实施细则》第五十二条第一款规定，以承包经营以外的合法方式使用国有农用地的国有农场、草场，以及使用国家所有的水域、滩涂等农用地进行农业生产，申请国有农用地的使用权登记的，参照本实施细则有关规定办理。本案查明，因第三人企业改制、名称变更，原宁国用（2003）字第0032984 号、宁国用（2004）字第0040630 号土地使用权证变更为案涉宁国用（2008）第03965号、宁国用（2008）第05115 号国有土地使用权证。原土地登记的权源依据为国有农用地发包方青珠农场与承包方宁海县金龙浦农业合作社分别于2002 年12 月27 日、2003 年8 月30 日签订的《国有农用地承包经营使用权合同》《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》，且案涉土地使用权登记审批表说明栏均明确记载登记权利类型“系土地承包经营权”。不动产登记机关在民事诉讼中向法院出具的复函及本案庭审中均确认登记于第三人金龙浦公司名下的土地权利形式上虽为国有土地使用权，实质上为国有农用地承包经营权。尽管被告辩称作出被诉行政行为的目的在于促进国有农用地承包经营权流转，支持农业现代化发展，但国有土地使用权与国有农用地承包经营权属于不同物权种类，在登记时应依法审慎，被诉土地登记将国有农用地承包经营权登记为土地使用权，事实不清，证据不足，基于尊重客观事实并防止国有资产流失，应对被诉土地登记行为予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：

撤销被告宁海县自然资源和规划局于2008 年10 月8 日作出的宁国用（2008）第03965 号土地使用权登记行为及于2008年11 月25 日作出的宁国用（2008）第05115 号土地使用权登记行为。

本案案件受理费50 元，由被告宁海县自然资源和规划局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向浙江省宁波市中级人民法院在线提交上诉状。

审判长      秦沓

人民陪审员  张政

人民陪审员葛东海

二〇二三年六月五日

代 书记员 徐晓晓