【裁判要旨】

早在2003年和2004年已登记给金龙浦公司的土地，未经公告又于2008 年再次被登记机关登记至青珠农场名下，该登记行为明显属于认定事实不清，应予撤销。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，金龙浦公司持有的两本土地使用权证的权属来源、登记行为等是否合法并不属于本案审查范围。

【裁判文书】

浙江省宁波市中级人民法院

行政判决书

（2023）浙02行终52号

上诉人（原审被告）宁海县自然资源和规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路199 号。

法定代表人陈模曹，局长。

委托代理人陈军，该局工作人员。

委托代理人陈启勇，浙江中汇律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）农垦宁海县青珠农场，住所地浙江省宁海县长街镇。

法定代表人阮周春，场长。

委托代理人季学添（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）宁海县金龙浦农业开发有限公司，住所地浙江省宁海县长街镇青珠农场。

法定代表人尤宏伟，董事长。

委托代理人袁裕来（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。

宁海县自然资源和规划局（以下简称宁海资规局）、宁海县金龙浦农业开发有限公司（以下简称金龙浦公司）因国有土地使用权登记一案，不服象山县人民法院（2022）浙0225 行初42 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

2008 年7 月24 日，宁海县人民政府（以下简称宁海县政府）向农垦宁海县青珠农场（以下简称青珠农场）核发了宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证。

原审法院查明，2003 年1 月17 日、2004 年2 月12 日，宁海县政府向金龙浦公司（原宁海县金龙浦农业合作社）颁发宁国用（2003）字第0032984 号国有土地使用权证和宁国用（2004）字第0040630 号国有土地使用权证。因名称变更，宁海县政府分别于2008 年10 月8 日、11 月25 日向金龙浦公司颁发宁国用（2008）第03965 号国有土地使用权证和宁国用（2008）第05115号国有土地使用权证。2008 年7 月24 日，宁海县政府向青珠农场颁发宁国用（2008）字第02648 号国有土地使用权证。

另查明，上述国有土地使用证均由原宁海县国土资源局负责登记审查并由宁海县政府批准登记颁证。金龙浦公司所持有的两本国有土地使用权证登记范围全部在青珠农场所持有的宁国用（2008）字第02648 号登记范围内。原宁海县国土资源局因机构改革名称变更为宁海资规局，原土地登记颁证职权现由宁海资规局行使。

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原由宁海县政府行使的土地登记颁证职权现由宁海资规局继续行使，故本案被告适格。

关于宁海资规局辩称金龙浦公司持有的土地使用权证实质上是承包经营权证，金龙浦公司享有的权利是承包经营权而非土地使用权，其与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格。该院认为，金龙浦公司持有的证书系由负责土地使用权登记颁证的原宁海县国土资源局审核，再结合宁海资规局在庭审中关于2008 年无颁发土地承包经营权证职权的陈述，宁海资规局将其向金龙浦公司颁发的土地使用权证解释为承包经营权证，从而否定其原告诉讼主体资格，该院不予支持。金龙浦公司取得土地使用权证的权属来源、登记行为等是否合法均不属本案审查范围。

根据查明的事实，金龙浦公司持有的两本土地使用权证与青珠农场持有的宁国用（2008）字第02648 号国有土地使用权证项下的土地存在重复情形，即早在2003 年和2004 年已登记给金龙浦公司的土地，于2008 年再次被登记机关登记至青珠农场名下，该登记行为认定事实不清，应予撤销。

程序方面，根据《浙江省土地登记办法》第二十五条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15 日，但本办法第十四条规定的土地登记事项除外。本案中，现有证据无法体现宁海资规局在作出被诉土地登记时已经履行了公告程序，程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销宁海资规局（宁海县政府）于2008 年7 月24日向青珠农场颁发宁国用（2008）字第02648 号国有土地使用权证的行政行为。

宁海资规局上诉称：一、原审法院未审查金龙浦公司涉案土地权利的权属来源、土地权利性质，单从土地使用证名称上，认为青珠农场登记项下的土地与金龙浦公司登记项下的土地存在重复，从而作出撤销青珠农场权证的判决，系未查清事实，判决错误。二、被诉行政行为没有侵犯金龙浦公司的土地权利，本案诉讼不符合起诉条件。金龙浦公司享有的权利是承包经营权而非土地使用权，其与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格。《国有农用地承包经营使用权合同书》中明确规定，合同标的为农用地经营使用权，使用期限分别为20 年、25 年。2008年变更登记时，登记机关颁发给金龙浦公司使用证书中明确记载“系土地承包经营权”。金龙浦公司的国有农用地经营权和青珠农场的国有农用地使用权，两种权利性质不同，不存在重复登记。三、登记机关作出被诉土地使用权登记颁证行为合法。被诉土地登记类型属于2007 年版《土地登记办法》中的初始登记，根据《土地登记办法》规定，总登记需要公告，并未规定初始登记需要公告。2002 年《浙江省土地登记办法》第二十五条规定应当予以公告，但该办法规定变更登记外的其他所有登记类型（包括转移登记、查封登记）均应进行公告，实践中不利于提高行政效率，且与新规章《土地登记办法》不一致，登记机关优先适用2007年的《土地登记办法》和国有农场土地登记相关政策规定，并无不当。四、涉案土地登记发证应放在农垦国有农场长期作为农场土地使用人的历史以及农用地“三权分置”理论下来综合考量。综上，请求撤销原判，改判驳回起诉或诉讼请求。

青珠农场上诉称：一、原审法院认定青珠农场持有的土地使用权证与金龙浦公司持有的两本证书项下的土地存在重复情形，系认定事实错误。青珠农场与金龙浦公司之间系发包人与承包人之间的土地承包经营合同关系。金龙浦公司获得的是青珠农场发包的土地承包经营权，而非土地使用权。众所周知，土地使用权和土地承包经营权系两种类型不同的权利，青珠农场获得涉案土地使用权证并不影响金龙浦公司行使土地承包经营权，双方证书项下的土地权利不存在冲突，不能谓之为存在重复情形。故原审法院认定青珠农场土地使用权证与金龙浦公司两本证书项下的土地存在重复情形，系认定事实错误。二、在金龙浦公司持有的两本证书内容均记载为“土地承包经营权”的情形下，原审法院未对金龙浦公司是否享有土地使用权进行审查，便作出撤销本案登记行为，系认定事实不清。三、青珠农场持有的国有土地使用权证与金龙浦公司拥有土地承包经营权并不冲突，金龙浦公司与本案无法律上的利害关系。原审法院认为其诉讼主体适格，系适用法律错误。综上，请求撤销原判，并改判驳回起诉。

金龙浦公司答辩称，本案事实和法律关系简单清楚，就是青珠农场所持有的国有土地使用权证与金龙浦公司所持有的两本国有土地使用权证登记的范围发生了重叠，这一点仅凭三本土地使用权证就足以判定，宁海资规局给青珠农场核发国有土地使用权证，涉及金龙浦公司拥有国有土地使用权证部分。基于司法权和行政权的界分，人民法院对于金龙浦公司持有的两本土地使用权证只能进行形式审查，根据土地使用权证的记载来认定事实，无权就其国有土地使用权证是否合法进行审查。因此，原判撤销涉案土地登记行为是正确的。请求驳回上诉，维持原判。

经审理，本院对原审判决查明的事实予以确认。

本院认为，各方当事人对宁海资规局具有被告主体资格的事实不持异议，经审查，本院予以确认。根据查明的事实，金龙浦公司持有的两本土地使用权证系由法定的有权机关审核颁发，该两本土地使用权证与青珠农场持有的宁国用（2008）字第02648号国有土地使用权证项下的土地存在重叠，也就是说，早在2003年和2004 年已登记给金龙浦公司的土地，未经公告又于2008 年再次被登记机关登记至青珠农场名下，该登记行为明显属于认定事实不清，应予撤销。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，金龙浦公司持有的两本土地使用权证的权属来源、登记行为等是否合法并不属于本案审查范围。宁海资规局、青珠农场提出该两本权证是承包经营权证从而认为金龙浦公司不具有原告主体资格、本案应审查该两本权证的主张，本院不予采纳。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。宁海资规局在本案审理过程中向本院提出撤回上诉申请，经审查，本院予以准许。青珠农场的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

一、准许上诉人宁海县自然资源和规划局撤回上诉；

二、驳回上诉人农垦宁海县青珠农场上诉，维持原判。

二审案件受理费50 元，由上诉人宁海县自然资源和规划局、农垦宁海县青珠农场各负担25 元。

本判决为终审判决。 

审判长     孙雪

审判员  贾红霞

审判员     贺磊

二0二三年三月十三日

书记员  何锦霞

【一审判决】

浙江省象山县人民法院

行政判决书

（2022）浙0225行初42号

原告宁海县金龙浦农业开发有限公司，住所地浙江省宁海县长街镇青珠农场。

法定代表人尤宏伟，该公司董事长。

委托代理人袁裕来（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。

委托代理人冯英飞（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。

被告宁海县自然资源和规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道桃源中路199 号。

法定代表人陈模曹，该局局长。

出庭应诉负责人俞海涛，该局副局长。

委托代理人陈军（一般授权代理），该局工作人员。

委托代理人陈启勇（一般授权代理），浙江中汇律师事务所律师。

第三人农垦宁海县青珠农场，住所地浙江省宁海县长街镇。

法定代表人阮周春，该农场场长。

委托代理人季学添（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。

原告宁海县金龙浦农业开发有限公司（以下简称金龙浦公司）诉被告宁海县自然资源和规划局（以下简称宁海资规局）土地行政登记一案，本院于2022 年8 月2 日立案受理，于8 月5日向被告送达起诉状副本和应诉通知书等材料。因本案的处理与农垦宁海县青珠农场（以下简称青珠农场）有利害关系，本院于2022 年8 月11 日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2022 年9 月20 日第一次公开开庭进行了审理，原告金龙浦公司的法定代表人尤宏伟及委托代理人袁裕来，被告宁海资规局的出庭应诉负责人俞海涛及委托代理人陈军、陈启勇，第三人青珠农场的委托代理人季学添到庭参加诉讼。2022 年11月25 日，本院第二次公开开庭进行审理，原告金龙浦公司的委托代理人袁裕来，被告宁海资规局的出庭应诉负责人俞海涛及委托代理人陈军、陈启勇，第三人青珠农场的委托代理人季学添到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2008 年7 月24 日，宁海县人民政府向青珠农场核发了宁国用（2008）字第02648 号土地使用权证。

原告金龙浦公司起诉称，2002年12月、2003年8月，原告相继和青珠农场签订了《国有农用地承包经营使用权合同书》，取得两宗土地的使用权，面积分别为132 740平方米和177 572.30平方米，合同期限分别为20年和25年。后宁海县人民政府向原告核发了宁国用（2003）字第0032984号和宁国用（2004）字第0040630号土地使用权证。原告取得的是土地使用权而非承包经营权。核发土地承包证的主管部门是宁海县农业局，而非宁海县人民政府或宁海县国土资源局。原告取得上述土地使用权后即开始投资建设，先后取得了各种荣誉。2008年因原告名称变更，宁海县人民政府核准变更登记，重新核发了宁国用（2008）第03965号、宁国（2008）第05115号土地使用权证。土地使用权证在“记事”页加了“系土地承包经营权”字样。2022年3月，宁海县农业融资担保有限公司诉原告追偿权纠纷一案中，原告知道了宁海县人民政府于2008年7月24日向青珠农场核发了宁国用（2008）字第02648号土地使用权证。原告认为，宁海县人民政府向青珠农场和原告核发的证件核准登记的范围发生了重叠，侵犯了原告的合法权益。原告所有的土地使用权证加注“系土地承包经营权”字样，但发生在准予登记发证行为之后，是无效的，宁海县人民政府和原宁海县国土资源局不是土地承包经营权的主管部门，其向原告核发的也不是土地承包权证，而是土地使用权证。综上，由于职权变更，原宁海县人民政府行使的不动产登记职权由宁海资规局承担，因此列宁海资规局为被告。且本案不属于行政复议前置程序。综上，请求依法撤销宁海县人民政府向青珠农场核准登记颁发宁国用（2008）字第02648号土地使用权证的行政行为。

原告金龙浦公司为证明其主张，向本院提交以下证据：1.营业执照、变更登记情况、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件各1份，拟证明原告身份情况；2.（2021）浙0226民初5096号之一民事裁定书、掌上法庭网上截图、《关于<宁海县人民法院调查函>的复函》、土地使用权登记审批表[宁国用（2008）字第02648号]复印件各1份，拟证明原告所诉的行政行为及获悉时间；3.宁国用（2003）字第0032984号、宁国用（2004）字第0040630号、宁国用（2008）第03965号、宁国用（2008）第05115号土地使用权登记资料复印件各1组，拟证明原告在涉案地块取得土地使用权证及原告因名称变更进行了变更登记；4.照片复印件9张，拟证明两宗土地之上的农业设施建设基本情况；5.甬政办发[2016]151号文件、宁政办发[2019]6号文件、证书复印件各1份、牌匾照片复印件6张，拟证明政府给予原告的各种荣誉。

被告宁海资规局答辩称，一、登记机关具有作出宁国用（2008）字第02648号土地登记行为的法定职责。二、涉案土地使用权登记对原告权利义务不产生实际影响，与原告没有利害关系，涉案诉讼不符合法定起诉条件。土地使用权登记权利人为青珠农场。2002年12月27日，2003年8月30日，原告与第三人青珠农场分别签订《国有农用地承包经营使用权合同》（以下简称02年《承包合同》）、《国有农用地承包（转包）经营使用权合同》（以下简称03年《承包合同》），02年《承包合同》约定第三人将位于西关分场原水稻队的农业用地182.7亩发包给原告经营使用，使用权自2002年12月27日至2022年12月26日止。该宗农用地经营使用权承包金额共435 000元。经营期满，第三人无条件收回经营使用权，原告处置地上附着物后必须恢复耕地。03年《承包合同》约定第三人受原承包户委托，将位于西关分场水稻队南面部分，后门港分场冷冻厂西边部分地块共230亩统一承包（转包）给原告。转承包期限自2003年12月1日至2028年11月30日止。该宗农用地经营使用权转让费总金额645 000元。承包期满，原告处置地上附着物后必须恢复耕地。原告持上述二份合同向土地部门申请土地使用权登记。2003年1月17日、2004年2月12日，登记部门分别作出宁国用（2003）字第0032984号和宁国用（2004）字第0040630号土地使用权登记。2008年，原告因名称变更申请了土地变更登记并取得了变更后的土地使用权证。原告土地登记的权利实质为国有农用地经营使用权，该权来源于第三人享有的土地使用权的流转。原告诉请撤销的土地登记与原告取得的土地登记不互相排斥，原告取得登记依附于第三人的土地使用权，二者权利共存于涉案土地上。由于历史原因，对国有农场土地使用权的登记工作开展较晚，故第三人自上世纪50年代即使用涉案土地，2008年的土地登记行为是对第三人实际使用涉案土地的确认和公示。综上，被诉的土地登记行为对原告的权利义务不产生实际影响，与原告没有利害关系，不符合起诉条件，应裁定驳回起诉。三、本案被诉土地登记行为合法。2008年7月14日，第三人向登记部门申请土地使用权登记，并提交了相关材料。经审核，根据相关规定，依照《土地登记办法》第三条、第九条等规定，于2008年7月24日作出准予登记发证的行政行为。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。

被告宁海资规局在举证期限内向本院提交如下证据材料：1.土地使用权登记审批表[宁国用（2003）字第0032984 号]，土地使用权登记申请表、国有农用地承包经营使用权合同、确权发证的报告、县农林局函件；土地使用权登记审批表[宁国用（2008）第03965 号]、土地使用权登记申请表；土地使用权登记审批表[宁国用（2004）字第0040630 号]、土地使用权登记申请表、国有农用地承包（转包）经营使用权合同、确权发证的报告、县农林局函件；土地使用权登记审批表[宁国用（2008）第05115 号]、土地使用权登记申请表；土地使用权登记审批表[宁国用（2008）字第02648 号]复印件各1 份，拟证明原告诉请的土地登记行为对原告权利义务不产生实际影响，与原告没有利害关系，涉案诉讼不符合法定起诉条件及原告获取的涉案土地使用权实质上为土地承包经营权，权源依据为与第三人签订的土地承包合同；2.土地使用权登记审批表[宁国用（2008）字第02648 号]、土地使用权登记申请表、营业执照、身份证明、土地登记委托书、青珠农场文件、土地沿革证明书、地籍调查界址确认表、界址点成果表、宗地图复印件各1 份，拟证明登记机关作出涉案土地使用权登记行为合法及原告不符合法定起诉条件。被告宁海资规局在2022年11 月25 日向本院提交了如下证据材料：3.抵押物价值协议书、股东会同意抵押决议书、抵押财产清单复印件各2 份，4.估价报告复印件1 组，拟证明原告登记的农用地使用权实际上为承包经营权。

被告宁海资规局向本院提交了如下依据：《土地登记办法》第三条、第九条、第十九条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款、第二十六条、第二十七条。

第三人青珠农场陈述称，一、登记机关对第三人涉案土地使用权进行登记，对原告权利义务不产生实际影响，原告起诉不符合法定的起诉条件。根据1998年《农垦宁海县青珠农场转制方案》的规定，第三人将农场部分土地发包给下岗职工。2002年12月27日，第三人与原告签订02年《承包合同》，合同约定第三人将位于西关分场原水稻队的农用地经营使用权承包给原告，自2002年12月27日起至2022年12月26日止。2003年8月20日，部分下岗职工与第三人签订《土地承包权托管协议》，委托第三人流转其承包的土地经营权。据此，2003年8月30日，第三人与原告签订03年《承包合同》，约定第三人受承包人委托将位于西关分场水稻队南面部分，后门港分场冷冻厂西边部分地块的农用地经营使用权转包给原告，自2003年12月1日至2028年11月30日止。据此，原告仅拥有前述二合同项下农业用地的土地经营权，并非土地使用权。2008年，经第三人申请，登记机关依法对第三人涉案国有土地使用权登记发证，对原告的权利义务不产生实际影响，依法应当裁定驳回原告的起诉。二、登记机关作出涉案土地使用权登记行为合法，原告诉请无事实和法律依据，理由不能成立。第三人依据相关规定于2008年7月14日向原宁海县国土资源局申请涉案土地使用权登记并提交了身份证明、沿革证明等。经审核，宁海县人民政府于2008年7月24日作出准予登记发证并无不当。因涉案土地为国有农用地，拥有发包人资质的前提是第三人必须对涉案土地享有土地使用权。从1998年青珠农场转制方案、国有土地承包权证、国有农用地承包经营使用权合同等可知，第三人为涉案土地的发包人，对涉案土地享有使用权。对此，从民法土地所有权、土地承包权和土地经营权三权分置理论看，原告基于其从第三人处获得的土地经营权，要求撤销第三人的土地使用权，于法相悖。何况，登记机关对第三人涉案土地使用权登记行为，对原告权利义务不产生任何影响，原告诉请无事实和法律依据，依法应裁定驳回原告起诉。

第三人青珠农场向本院提交了如下证据材料：1.《关于同意农垦宁海县青珠农场企业产权制度改革方案的批复》、《关于上报<农垦宁海县青珠农场转制方案>的请示》复印件各1份，拟证明1998年第三人实行以土地承包权30年和柑桔数抵补职工风险安置基金等形式实施企业转制及涉案国有土地使用权为第三人的事实；2.金龙浦职工承包土地面积名单、宁海县国有土地承包权证、土地承包权托管协议等复印件1组，拟证明涉案国有土地使用权为第三人及第三人将农场部分土地发包给下岗职工和下岗职工委托第三人流转承包土地经营权的事实；3.国有农用地承包经营使用权合同复印件2份，拟证明二份合同均明确约定农用地经营使用权，原告支付的费用也是农用地经营使用权，并非国有土地使用权及第三人为发包人，拥有涉案土地使用权，与原告拥有合同项下土地经营权并不矛盾和原告拥有土地经营权的事实。

经庭审举证质证，本院对原、被告及第三人提交的证据认定如下：

对原告金龙浦公司提交的证据，被告对证据1没有异议；证据2真实性、合法性没有异议，但关联性有异议，不能证明原告获悉时间；证据3真实性、合法性没有异议，登记机关颁发的名义上是土地使用权，实际上是承包经营权；证据4、5没有异议。第三人对证据1没有异议；证据2真实性、合法性没有异议，不能证明获悉时间；证据3真实性、合法性没有异议，能说明原告获得的是承包经营权；证据4真实性、合法性没有异议，有农业设施并不能获得该地块的使用权；证据5的真实性合法性由法院确认，即使真实也与本案无关。本院对原告提交的证据的真实性予以认定。

对被告宁海资规局提交的证据1，原告对土地使用权登记审批表、土地使用权登记申请表真实性没有异议，认为能证明原告取得的是土地使用权而非承包经营权。且审批表的审核和盖章机关是国土资源局，而当时的承包经营权审核机关是农林局。办证时原告提供的及主管机关审核的材料不止是合同，还有关于要求给予国有农用地使用权确权发证的报告及宁海县人民政府同意办理的审批意见。国有农用地承包经营使用权合同真实性没有异议，合同书仅是原告申请办理土地登记及当时的国土资源局和县政府审核材料之一，并不能看出第三人同意原告申请的只是一个承包经营权，这里既出现了承包，也出现了农用地经营使用权、土地使用权。从第三人和原告的合同来看，看不出第三人只允许原告获得土地承包经营权。确权发证的报告、县农林局函件真实性没有异议，能证明2003年4月28日县政府在报告左下角作出同意办理农业用地使用权证的意见，农林局同意按现实面积予以确认，不是承包经营权。当时宁海县国土资源局和宁海县人民政府给原告发的是土地使用权证。土地使用权登记审批表[宁国用（2008）第03965号]、[宁国用（2008）第05115号]，土地使用权登记申请表没有异议，可以证明2008年两本土地使用权证是因为原告的名称变更延续下来，土地使用权登记申请表也明确记载的是国有土地使用权。证据2，原告对土地使用权登记审批表[宁国用（2008）字第02648号]，土地使用权登记申请表真实性没有异议，本案是土地登记，不是确权，不属于复议前置情形。上述证据的土地登记类型是设定登记，土地类型是农用地，使用权类型是划拨，和原告的土地证一样，照被告说法，第三人是土地使用权证，则原告的也是土地使用权。土地登记内容法庭只能形式审查。营业执照、身份证明、土地登记委托书、农垦宁海县青珠农场文件（垦农[2006]5号）、土地沿革证明书，地籍调查界址确认表、界址点成果表、宗地图的真实性不清楚，原告起诉的理由是登记机关向第三人核准的土地登记与原告已取得土地使用权发生了重叠。对证据3、4，原告认为超过举证期限，登记的是使用权还是承包经营权应该由登记机关判断，而非此后发生的抵押行为进行认定，土地使用权包含了土地承包经营权，原宁海县国土资源局在土地证上加注承包经营权无效，加注内容属他项权利登记，从登记内容看，本案物权类型是土地使用权。第三人对被告提交的证据没有异议，认为原告获得的土地登记是基于承包合同，原告获得的是土地承包经营权，与被诉行政行为不存在利害关系，无权提起本案诉讼。本院对被告提交的证据的真实性予以认定。

对第三人青珠农场提交的证据，原告对证据1的真实性不确认，且不能证明第三人取得了权属，物权的取得需要经过登记；证据2的真实性不确认，且与被诉行为没有关联；证据3真实性没有异议，第三人认为其是涉案土地的使用权人不成立，原告先取得了物权登记。被告对第三人提交的证据没有异议。本院对第三人提交的证据的真实性予以认定。

根据上述对证据的认证，结合原、被告及第三人在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下：

2003年1月17日，宁海县人民政府向原告金龙浦公司（原宁海县金龙浦农业合作社）颁发宁国用（2003）字第0032984号国有土地使用权证。2004年2月12日，宁海县人民政府同意向原告金龙浦公司（原宁海县金龙浦农业合作社）颁发宁国用（2004）字第0040630号国有土地使用权证。因原告名称变更，宁海县人民政府分别于2008年10月8日、11月25日向原告金龙浦公司颁发宁国用（2008）第03965号国有土地使用权证和宁国用（2008）第05115号国有土地使用权证。2008年7月24日，宁海县人民政府向第三人青珠农场作出宁国用（2008）字第02648号国有土地使用权证。

另查明，上述国有土地使用证均由原宁海县国土资源局负责登记审查并由宁海县人民政府批准登记颁证。原告所持有的两本国有土地使用权证登记范围全部在第三人青珠农场所持有的宁国用（2008）字第02648号登记范围内。

原宁海县国土资源局因机构改革名称变更为宁海资规局，原土地登记颁证职权现由被告宁海资规局行使。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原由宁海县人民政府行使的土地登记颁证职权现由被告宁海资规局继续行使，故本案被告适格。

关于宁海资规局辩称原告持有的土地使用权证实质上是承包经营权证，原告享有的权利是承包经营权而非土地使用权，其与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格。本院认为，原告持有的证书系由负责土地使用权登记颁证的原宁海县国土资源局审核，再结合被告在庭审中关于2008年无颁发土地承包经营权证职权的陈述，被告将其向原告颁发的土地使用权证解释为承包经营权证，从而否定原告的诉讼主体资格，本院不予支持。原告取得土地使用权证的权属来源、登记行为等是否合法均不属本案审查范围。

根据查明的事实，原告持有的两本土地使用权证与第三人持有的宁国用（2008）字第02648号国有土地使用权证项下的土地存在重复情形，即早在2003年和2004年已登记给原告的土地，于2008年再次被登记机关登记至第三人名下，该登记行为认定事实不清，应予撤销。

程序方面，根据《浙江省土地登记办法》第二十五条规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法第十四条规定的土地登记事项除外。本案中，现有证据无法体现被告在作出被诉土地登记时已经履行了公告程序，程序违法。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：

撤销被告宁海县自然资源和规划局（宁海县人民政府）于2008年7月24日向第三人农垦宁海县青珠农场登记颁发宁国用（2008）字第02648号国有土地使用权证的行政行为。

案件受理费50元，由被告宁海县自然资源和规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。

审判长      蒋晓瑜

人民陪审员陆海滨

人民陪审员范石弥

二〇二二年十二月二十八日

代 书记员 石晓路