这是一个很宏观的问题，却是从很微观的个案谈起。这是我一直的坚持，我希望思考和谈论宏观问题能结合具体实践，否则就难免流于空洞。当然，我们可以将本案提出的问题延伸至其他领域。

让我从正在写作办案手记的个案说起。

2006年温州市近20位被拆迁人不服温州市规划局为南洋大道核发的建设用地规划许可证，委托我提供法律服务。他们认为，南洋大道设计方案不科学，他们的房屋不应该被列入拆迁范围。

同年10月13日，我代理他们向人民法院提起行政诉讼，请求撤销温州市规划局核发浙规证2003－030100058号建设用地规划许可证的行为。

温州市规划局为了证明其核发建设用地规划许可证符合城市规划，向法院提交了《温州市龙湾区永强片次区域规划》（2000－2020年）。这一规划，是中国城市规划设计研究院2003年1月完成的。

结合本案其他证据，温州市发改委温计投[2003]49号《关于龙湾区南洋大道南段建设工程项目建议书的批复》和温计投[2003]50号《关于龙湾区南洋大道北段建设工程项目建议书的批复》完成时间2003年1月26日，就不难看出，在准备建造南洋大道之前，涉案地块根本就没有建造南洋大道的规划，只是为了建造南洋大道，才特地编制了这样一个规划。

这种现象在实践中具有相当的普遍性，我在代理行政案件过程中，碰到的绝大多数情况都是这样，也可以认为是我国政府在处理规划和建设问题时的现状。

不管某个地块原先有没有规划，党政领导决定要建设一个什么项目，人民政府各部门，各就各位全面配合，尤其是规划部门开始制订规划，大多数城市总体规划都很笼统，不会影响领导意见的贯彻，即使原来的规划与领导的意志不符合，规划部门就予以改变，不管合法不合法合理不合理，然而再制订一个控制性详细规划，这还是这几年的事，前些年连制订控制性详细规划这个步骤也没有，接下来核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。结果，规划不仅没有成为政府从事建设活动的准则和指南，实际上成了领导意志的附属，规划部门实际上成了破坏规划的主管部门。

这种现象的出现，当然是有着深刻的原因。首先，这是我国的官员，包括党政官员任命制度决定的，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第58条规定“地方各级人民政府每届任期五年。”党政领导任期是一致的，中共中央办公厅发布的《党政领导干部职务任期暂行规定》第3条规定“党政领导职务每个任期为５年。 ” 第6条规定“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”第4条规定“党政领导干部在任期内应当保持稳定。”“党政领导干部在一个任期内因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次。”也就是说，党政领导一个任期届满后，调动工作是很正常的，特殊情况下，甚至一个任期内也可以调动。换句话说，党政领导在一个地方正常任期是5年，最长任期不超过10年。这一期限，相当于城市规划中的近期规划5年，也就是说，新的党政领导到任之后，除了刚好是上一轮近期规划结束，新一轮近期规划开始，就得放弃或者说否定上一轮的近期规划，重新开始计算规划期限，一轮近期规划结束，他们也可能调离领导位置了。《城市规划编制办法》第15条规定“城市总体规划的期限一般为二十年，同时应当对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。近期建设规划是总体规划的一个组成部分，应当对城市近期的发展布局和主要建设项目作出安排。近期建设规划期限一般为五年。/建制镇总体规划的期限可以为十年至二十年，近期建设规划可以为三年至五年。”

更加严重的是，党政领导也是正常的人，他们有着特别强烈的上进心，党政领导都是上级党政领导任命的，他们当然会千方百计地做出一些让上级党政领导看好的事业来。在原先党政领导确定的城市规划或者建设项目上添砖加瓦，自然是难以显示不出自己政绩的。几乎是唯一的选择是另辟蹊径，闲置上任领导的开辟的项目，从零起步建造一个什么新的大的工程，有魄力或者有背景的则干脆否定上届乃至于上几届党政领导确定的项目，推倒重来。如此情形之下，城市规划也就成了摆设，严格地说，连摆设也成不了，能够成为摆设的城市规划，也必须现任党政领导感兴趣的城市规划，或者说是能够成为他们政绩的城市规划。

1949年，新中国的诞生，否定了之前的一切。其实，这种思维一直主宰着现行党政领导。每个地方的领导都在试图否定前任的工作，建设一个新区域，每个地方的党政领导对于与上届党政领导的沿续性都没有兴趣，所有的工作尤其是城市建设都缺乏跨届规划。

当然，我们不可否认的是现在很多地方的城市规划都不科学，一方面是因为从来就很少有人把规划当回事，自然也就不会有人投入那么多精力和财力去追求规划的科学性，这又反过来成了现行党政领导不重视规划的充分理由。

解决之道，至少从理论上来说很简单，把每个地方党政领导的确定权交给当地人民，确切地说是交给当地老百姓，改变现在那种党政领导屁股对着老百姓，笑脸对着上级党政领导的畸形状态。每个地方的党政领导自然就会努力把地方的事情真正做好，党政领导之间届与届的隔断也不会发生了。当然，那个党政两套班子的“双眼皮”肯定也就不存在了。这样，城市建设就会完全按照城市规划来操作，

当然之前，必须要制订一个科学的城市规划。这一点，总的来说，大概也不是什么难事，毕竟我们面临或者即将面临的事情，人家先进国家都是经历过的。以笔者居住的城市为例，灵桥，在宁波人民心中，有着如同城徽那样的特殊地位，就是在1936年就是由德国专家规划设计的，至今仍然能和各种城市建设和谐相处。

从人的心理上来说，这需要所有的党政领导，包括国家的党政领导，切切实实地意识到，所有的人都是如此普通、平常，都必须在前人的基础上，踏踏实实、诚诚恳恳地工作，才能取得应有的成绩，“打碎一个旧世界，建设一个新世界”疯狂念头和欲望，只能给人民带来灾难。而从道德上来说，党政领导需要克服畸形的权力欲。