海口市美兰区演丰镇塔市村委会大塘村民小组诉海南省海口市人民政府不履行法定职责纠纷案

中国行政审判案例（最高法院行政庭编著，第2卷）

（第52号案例）

【裁判要旨】

不作为案件中，他人在行政程序中已向被告提出申请，且被告已将原告纳入行政程序，原告是否向被告提出过申请不再属于该类案件必备的起诉条件。

【案情】

原告：海口市美兰区演丰镇塔市村委会大塘村民小组。

被告：海口市人民政府。

案件事实：2005年8月，案外人桂林洋农场因对位于海口市美兰区演丰镇塔市村委会大塘村三宗土地权属有异议，向被告及海口市国土局分别递交了《土地权属争议案件申请书》，要求确认上述三宗土地所有权。海口市国土局受理后向原告送达《答辩通知书》，要求原告提交答辩状及有关证据材料，随后还组织包括原告在内的当事人参加协调会。被告还要求土地争议各方在行政程序未完毕前不得改变土地现状。原告应要求向被告和海口市国土局提交了答辩状和有关材料，但被告受理此案后，直到2009年仍未作出确权决定，也未给予合理解释，故原告以被告不履行法定职责，构成行政不作为为由，起诉至海口市中级人民法院，要求被告限期作出确权决定。

原告诉称：2005年8月，桂林洋农场就本案争议地向海口市国土局申请土地权属争议处理。海口市国土局受理后向原告送达《答辩通知书》、《会议通知》等，原告已参加协调会，并向海口市国土局提交答辩状及有关证据材料，但被告逾期仍然没有作出确权决定。根据《土地管理法》第十六条的规定，被告负有争议地确权处理的法定职责，被告应在法定期限内作出土地确权处理决定，故请求法院责令被告就本案争议地作出土地权属争议处理决定。

被告辩称：本案原告不适格。据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”的规定，原告应当提交其在土地权属争议程序中曾经提出申请的证据，但其至今并未提交，因此原告不能证明其具有主体资格，不符合起诉条件，应裁定驳回起诉。

【审判】

海口市中级人民法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，进行土地确权是人民政府的法定职责。所谓“不履行法定职责”是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某种事物由其处理的情况，拒绝处理或拖延处理。本案中，桂林洋农场与原告之间对三宗土地发生权属争议遂向被告提出土地确权申请，被告按法定程序已经通知原告进行答辩，原告亦向被告提交土地确权答辩意见和有关证据材料，并按时参加了被告组织召开的土地确权会议，签收了被告发出的指界通知等。上述事实说明被告及其所属土地行政主管部门已经受理了桂林洋农场与原告之间的土地权属争议案件，但此后在长达几年的时间里被告仍未对此土地权属争议案件作出确权决定，使该土地争议长期处于持续状态。依照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，人民政府应当在相应的时间（办理期限为六个月或经批准适当延长办理期限）内对当事人提出土地确权申请作出处理。本案被告自2005年8月受理该三宗土地争议案件始，至原告提出本案诉讼时止，被告无正当理由超过法定的办理期限拖延至今仍未作出处理决定，应认定属于不履行法定职责，其不作为的行政行为违反法律规定。

被告辩称：原告不是土地确权案件的申请人，故原告不具有本案的原告诉讼主体资格问题。法院认为，被告启动土地权属争议案件处理程序后，原告已按要求提出答辩意见和相关的土地确权材料，主张争议土地所有权属于自己所有并请求政府依法确权维护自己的合法权益，这些主张和相关证据材料应视为原告“在行政程序中曾经提出申请的证据材料”，据此本案原告与桂林洋农场一样在土地确权程序中具有平等的地位和权利，对被告已经受理的土地争议案件长期拖延，迟迟不作出处理意见的行政不作为依法享有诉权，可以作为本案原告提出本案之诉，唯此认定方能符合行政诉讼法设定履行法定职责之诉的立法目的。

被告提出依照《海南经济特区土地管理条例》第九条第二款规定：“土地权属争议的，管辖范围依照国家法律的规定执行，农垦企业事业单位与农村集体经济组织及其他单位和个人之间的土地权属争议，由省人民政府处理”。因此，本案所诉被告并不适格的辩解意见，其理由亦不能成立。因为该条例已于2008年7月31日被修正，该款规定已被删除，被告依据已失效的法规主张权利显然没有法律依据。而且如果本案土地权属争议应依法由省人民政府处理，被告便不应受理此案，更应及早以书面形式作出土地权属争议案件不予受理的决定，并告知当事人相应的救济途径，而没有任何理由拖延多年拒不处理。

综上，原告提出本案诉讼主体适格，其诉讼理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决责令被告海口市人民政府在60日内对海口市美兰区演丰镇塔市村委会大塘村的01-10-00028Z号宗地、01-10-00030Z号宗地及01-10-00036Z号宗地的权属争议作出行政处理决定。

一审判决宣判后，被告不服，向海南省高级人民法院提起上诉。二审法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。