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新旧法律规范不一致时应按照程序从新、实体从旧兼从轻等原则选择适用法律规范

青岛五龙橡塑制品有限公司诉中华人民共和国黄岛海关行政处罚案

中国行政审判案例(最高法院行政庭编著,第2卷)

(第57号案例)

【裁判要旨】

行政相对人的行为发生在新法实施前,行政机关处理期间新法施行的,行政机关一般应当按照新法的程序要求作出具体行政行为。

行政相对人的行为发生在新法实施前,行政机关处理期间新法施行的,行政机关对实体问题一般应当以旧法为判断依据,但新法对相对人更有利的除外。

【案情】

上诉人(一审原告):青岛五龙橡塑制品有限公司。

被上诉人(一审被告):中华人民共和国黄岛海关。

中华人民共和国黄岛海关(以下简称黄岛海关)于2009年6月16日作出黄关缉违字[2009] 254号行政处罚决定:2008年2月21日,青岛五龙橡塑制品有限公司(以下简称五龙公司)以一般贸易方式向黄岛海关申报进口初级形状的丁腈橡胶39915千克,商品编号为40025910.00, CIF总价为47898美元,报关单号为 108007212。经查,实际货物属于限制进口类可用作原料的固体废物,商品编号为40040000.90。经计核,违法货物价值约43. 83万元。五龙公司的该行为已构成违反海关监管规定的行为,影响了国家许可证件管理。根据《中华人民共和国海关法》(以下简称《海关法》)第八十六条第(三)项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》(以下简称《海关行政处罚实施条例》)第十五条第(三)项的规定,决定对五龙公司罚款4万元。

一审法院确认如下事实:2008年2月21日,原告以一般贸易方式向被告申报进口初级形状的丁腈橡胶39915千克,商品编号为40025910. 00 0经查验,被告发现该货物疑似受火灾损毁,局部呈黑色焦状,且扭曲变形。随后,被告组织原告一起进行取样,以化验确定该商品是否为国家禁止进口的固体废物。2008年2月27日,原告委托中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所(以下简称固研所)对上述取样货物进行鉴别。2008年4月2日,固研所作出20080011 HB号《进口物品固体废物属性鉴别报告》,鉴别结果为“样品整体是橡胶和树脂的混装物”、“样品属于固体废物”。原告得知该鉴定结论后,未缴纳鉴定费用,亦未领取鉴别报告。2009年1月21日,被告在见证人见证下重新取样,并委托中华人民共和国深圳出入境检验检疫局(以下简称深检局)对所取样品重新鉴定。2009年2月9日,深检局作出20090005ZJ《进口物品固体废物属性鉴别报告》,鉴别结果为“样品整体是部分烧焦的多种橡胶的混杂物”、“样品属于固体废物”。根据深检局的鉴别报告并依据归类总规则,被告将原告货物归入税则号列40040000.900 2009年3月3日,被告作出黄关扣字[2009] 005号扣留决定,将原告的货物予以扣留。2009年6月9日,被告作出黄关缉告字[2009] 265号行政处罚告知单。2009年6月16日,被告作出黄关缉违字[2009] 254号行政处罚决定书。原告不服,向中华人民共和国青岛海关提起复议。2009年8月6日,中华人民共和国青岛海关作出青岛海关复字(2009) 3号行政复议决定,维持了被告作出的具体行政行为。原告仍不服,诉至法院。

【审判】

一审法院经审理认为:关于被告的职权问题。国家环境保护总局、海关总署、国家质量监督检验检疫总局于2008年1月22日签署的环发[2008] 18号《关于发布固体废物属性鉴别机构名单及鉴别程序的通知》(以下简称“环发[2008] 18号文”)2.2规定,“委托方”是指向鉴别机构提出委托鉴别申请并将样品移交鉴别机构的单位或个人,包括海关监管部门、海关执法部门、检验检疫部门、环境保护部门、进口单位、利用单位、其他单位、个人。根据上述规定,被告有权根据货物的具体情况进行取样并委托鉴定机构对进口货物进行固体废物属性的鉴定。庭审中,原告向法院提交了1996年5月14日由国家进出口商品检验局、海关总署、国家环境保护局签署的《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》第五条规定以及2005年3月1日起施行的国家质量监督检验检疫总局令第71号《保税区检验检疫监督管理办法》第九条的规定,以主张其货物应当进行商检。根据新法优于旧法的原则,被告适用“环发[2008]18号文”的规定并无不当;至于《保税区检验检疫监督管理办法》第九条针对的检验对象系从境外进入保税区的,与本案原告货物从保税区以一般贸易方式进口到非保税区所处的阶段不同,故本案不适用《保税区检验检疫监督管理办法》的规定。

关于涉案货物是否属于限制进口类固体废物的问题。《固废法》第二十五条第一款规定,禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。国家环境保护局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局、国家商检局1996年3月1日联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》第八条第二款规定,凡未列入本规定附件一的所有废物(废物范围见第三十二条),禁止进口。因此,可以说我国对固体废物的管理是以普遍性禁止为原则,以允许限制进口为例外。上述附件一《国家限制进口的可用作原料的废物目录》所列明的允许限制进口的废物种类中,不包含本案货物。因此,本案货物在原告申报进口时属于禁止进口的固体废物。但是2008年3月1日开始执行的国家环境保护总局、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总署2008年第11号公告(以下简称“2008年第11号公告”)附件二《限制进口类可用作原料的固体废物目录》将4004000090列入限制进口类固体废物,本着从新兼从轻的原则,被告将涉案货物归入限制进口类可用作原料的固体废物。

关于被告处罚决定的法律适用问题。《固废法》第二十五条第三款规定,禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。进口列入限制进口目录的固体废物,应当经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门审查许可。进口列入自动许可进口目录的固体废物,应当依法办理自动许可手续。因此,原告应提交限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证。而实际上,原告是以一般贸易方式向被告申报的,商品编号为40025910. 00。因此,原告违反了《海关法》第二十四条第一款“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报,交验进出口许可证件和有关单证”的海关监管规定。根据《海关法》第八十六条第(三)项“违反本法规定有下列行为之一的,可以处以罚款,有违法所得的,没收违法所得:……(三)进出口货物、物品或者过境、转运、通运货物向海关申报不实的;”以及《海关行政处罚实施条例》第十五条第(三)项“进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的,分别依照下列规定予以处罚,有违法所得的,没收违法所得:(三)影响国家许可证件管理的,处货物价值5%以上30%以下罚款”的规定,并结合涉案货物的价值约为43.83万元,被告对原告处以罚款4万元符合上述规定。

综上,被告所作海关行政处罚决定认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予支持。原告请求确认并撤销被告处罚决定的理由不能成立,不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决:驳回原告五龙公司要求确认被告黄岛海关2009年6月16日作出的黄关缉违字[2009]254号行政处罚决定书违法并予以撤销的诉讼请求。

原审原告五龙公司不服一审法院判决上诉称:(1)原审判决不应适用“2008年第11号公告”的规定,认定涉案货物属限制进口的固体废物。“2008年第11号公告”自2008年3月1日才开始执行,且该公告未规定其具有溯及力,即上诉人进口涉案货物时,该公告并未开始执行。(2)原审判决不应适用“环发[2008] 18号文”的规定鉴别涉案货物是否属于固体废物。本案涉案货物在委托进行固体废物属性鉴别前并未被认定为固体废物,而是对其是否属于固体废物存在疑问,应适用《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》委托商检机构进行检验。请求撤销被诉行政处罚决定。

被上诉人黄岛海关答辩称:(1)上诉人认为一审判决不应适用“2008年第11号公告”的规定将涉案货物认定为限制进口的固体废物,其理由不能成立。上诉人于2008年2月21日向海关申报进口涉案货物,该批货物属禁止进口的固体废物。被上诉人作出处罚决定时,考虑到“2008年第11号公告”已于2008年3月1日开始执行,在对上诉人有利的前提下,被上诉人适用该公告认定涉案货物属限制进口类固体废物。(2)上诉人认为一审判决不应适用“环发[2008] 18号文”而应适用《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》的理由不能成立。“环发[2008] 18号文”明确规定适用于“进口物品或拟进口物品的固体废物属性鉴别及其鉴别机构的管理”,也指出鉴别机构在进行判定时“原则上应明确样品是否属于固体废物”,可见该案涉案货物在需鉴别固体废物属性时应适用此文。请求维持原判。

因当事人无异议,二审合议庭同意一审法院判决经审理查明的相关程序性案件事实。

二审法院经审理认为:关于黄岛海关是否可以委托鉴定机构对进口货物进行固体废物属性鉴定的问题。上诉人认为,根据1996年5月14日国家进出口商品检验局、海关总署、国家环境保护局签署的《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》第五条规定以及2005年3月1日起施行的国家质量监督检验检疫总局令第71号《保税区检验检疫监督管理办法》第九条的规定,其货物应当向商检机构申请检验。被上诉人黄岛海关则认为,“环发[2008] 18号文”2.2规定,“委托方”是指向鉴别机构提出委托鉴别申请并将样品移交鉴别机构的单位或个人,包括海关监管部门、海关执法部门、检验检疫部门、环境保护部门、进口单位、利用单位、其他单位、个人。被上诉人有权根据货物的具体情况进行取样并委托鉴定机构对进口货物进行固体废物属性的鉴定。本院认为,1996年5月14日国家进出口商品检验局、海关总署、国家环境保护局《关于对进口废物实施检验有关问题的通知》系因国家环保局、外经贸部、海关总署、国家工商局和国家商检局联合颁布《废物进口环境保护管理暂行规定》(环控[1996]204号)对进口废物的检验问题作了原则性规定的情况下,国家进出口商品检验局、海关总署、国家环境保护局就进口废物检验的有关具体问题作出的规定。“环发[2008]18号文”系为贯彻《固废法》,加强进口固体废物的环境管理,规范固体废物属性鉴别工作,发布的固体废物属性鉴别机构名单及鉴别程序。上述两文件均为国务院部门制定发布的有关进口废物检验问题具有普遍约束力的规范性文件,但对于废物属性鉴别程序的规定有所不同,参照《中华人民共和国立法法》,有关新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定以及程序从新等基本原则,本案中被上诉黄岛海关适用“环发[2008]18号文”的规定,对五龙公司的进口物品进行固体废物属性鉴别并无不当,本院予以支持。国家质量监督检验检疫总局《保税区检验检疫监督管理办法》则适用于对进出保税区,法律法规规定应当实施检验检疫的货物及其包装物、铺垫材料、运输工具、集装箱的检验检疫及监督管理工作,而本案系五龙公司以一般贸易方式向黄岛海关申报进口货物,因此,《保税区检验检疫监督管理办法》不适用于本案。上诉人关于其货物应当向商检机构申请检验的主张,理由不能成立,不予支持。

关于涉案货物是否属于限制进口类固体废物的问题。《固废法》第二十五条第一款规定,禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物;对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理。国家环境保护局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局、国家商检局1996年3月1日联合发布的《废物进口环境保护管理暂行规定》第八条第二款规定,凡未列入本规定附件一的所有废物(废物范围见第三十二条),禁止进口。上述附件一《国家限制进口的可用作原料的废物目录》所列明的允许限制进口的废物种类中,不包含本案货物。因此,本案货物在五龙公司申报进口时属于禁止进口的固体废物。而国家环境保护总局、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总署“2008年第11号公告”附件二《限制进口类可用作原料的固体废物目录》将“未硫化橡胶废碎料、下脚料及其粉、粒”(商品编码4004000090)列入限制进口类可用作原料的固体废物。2008年2月21日,五龙公司以一般贸易方式向黄岛海关申报进口涉案货物时,“2008年第11号公告”虽未开始执行,但黄岛海关发现该货物疑似受火灾损毁后,组织五龙公司一起进行取样,以确定该商品是否为国家禁止进口的固体废物。至2009年2月9日,深检局作出20090005ZJ《进口物品固体废物属性鉴别报告》,鉴别结果为“样品整体是部分烧焦的多种橡胶的混杂物”、“样品属于固体废物”,此时“2008年第11号公告”已开始执行。2009年6月16日,黄岛海关作出黄关缉违字[2009]254号行政处罚决定书,以对五龙公司有利的理由,适用“2008年第11号公告”认定涉案货物属限制进口类固体废物。因此,黄岛海关适用“2008年第11号公告”认定涉案货物为限制进口类固体废物,而未适用《废物进口环境保护管理暂行规定》认定涉案货物为禁止进口的固体废物,明显有利于黄岛公司,该认定符合行政执法和行政审判的普遍认识和做法,即行政相对人的行为发生在新法施行以前,行政行为作出在新法施行以后,行政机关作出行政行为以及人民法院审查行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定,但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。一审法院判决认可黄岛海关适用“2008年第11号公告”认定涉案货物属限制进口类固体废物是正确的,予以支持。

关于被诉行政处罚决定程序是否合法以及适用法律是否正确的问题,同一审法院判决的认定意见。至于上诉人黄龙公司主张应由法院委托商检机构对涉案货物进行检验的问题,因行政诉讼系对被诉行政行为的合法性进行审查,而被上诉人黄岛海关在行政执法过程中的委托鉴定行为符合相关法律规定,并无不当,对上诉人的该项请求不予支持。

综上,判决驳回上诉,维持原判。

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