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行政机关应严格履行公开承诺

郭伟明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案

中国行政审判案例(最高法院行政庭编著,第2卷)

(第78号案例)

【裁判要旨】

行政机关制定和发布的有关行政违规、违法行为举报奖励办法既属规范性文件,又属政府的公开承诺,有关行政机关在执法过程中应严格遵守,在公民、法人和其他组织的举报行为符合上述办法的规定时,应遵循诚实信用原则给予承诺的行政奖励。行政机关作出具体行政行为拒绝履行承诺的,人民法院可以在判决撤销具体行政行为的同时,在判决理由中明确行政机关所负职责,并责令其重新作出具体行政行为。

【案情】

原告:郭伟明。

被告:深圳市社会保险基金管理局。

深圳市福田区人民法院一审认定,2007年10月23日,原告以实名方式向被告递交《举报信》,反映其本人从2001年开始在北京大学深圳医院眼科配镜中心工作,2004年1月至2005年12月期间,北京大学深圳医院违反规定,以检查费等项目使用医疗保险为约2000余名患者配眼镜,违规金额约150万元。原告向被告提交了《北京大学深圳医院眼科配镜业务合作经营协议书》、北京大学深圳医院眼科配镜收入分配表等相关证据材料。被告经向原告和北京大学深圳医院眼科医生、护士等调查并取证后,于2008年1月19日作出深社保发[2008] 14号《关于处理北京大学深圳医院违规刷医保卡记账销售眼镜的通知》,文中表示:“北京大学深圳医院:举报人反映,你院存在违规刷医保卡记账销售眼镜的情况。经我局调查核实,在2002年2月至2005年1月期间,你院与眼镜店经营者合作,利用医保卡记账销售眼镜,所得收入双方各分成50%,违规金额达1876199. 80元。因该违规行为自终了之日至今已超过2年,根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定,时效已过行政处罚时限,我局不再给予行政处罚。根据我局与你院签订的医疗保险定点医疗机构服务协议书的规定,现我局向你院追回上述违规金额合计1876199.80元,并自本通知下发之日起暂停你院眼科医保记账资格……”

原告分别于2008年7月9日和2008年7月30日,以书面形式要求被告对其举报按国家规定给予20%查实金额的奖励。2008年10月27日,被告向原告作出深社保医不奖字[2008]第1号《深圳市社会医疗保险不予奖励通知书》,认为原告举报属于自首行为,决定不予奖励。2008年12月24日,被告向原告作出《深圳市社会医疗保险撤销不予奖励决定的通知书》(深社保医撤销[2008]第1号),撤销上述深社保医不奖字[2008]第1号《深圳市社会医疗保险不予奖励通知书》。2009年1月19日,被告再次向原告作出《深圳市社会医疗保险不予奖励通知书》(深社保医不奖字[2009]第1号),文中表示:“郭伟明:你向我局反映北京大学深圳医院于2003年1月至2005年违规刷医保卡记账销售眼镜的情况,经调查,事实如下:深圳市北京大学深圳医院与你签订合同在该医院合作设眼镜室,采取医院提供销售场地和医务人员推荐,你提供眼镜,销售眼镜收入按双方合同规定进行五五分成的方法,经该医院收费服务窗口使用深圳市职工医疗保险证刷卡记账,再在眼镜室向职工医疗保险参保人或其家属销售眼镜。你与深圳市北京大学深圳医院签订合同在该医院合作设眼镜室违法刷医保卡销售眼镜的行为,已损害职工医疗保险参保人的权益,造成医疗保险基金损失。鉴于你参与北京大学深圳医院于2003年1月至2005年违规刷医保卡记账销售眼镜的情况,我局决定不予奖励……(以下告知法律救济途径)”。原告不服被告上述不予奖励决定,遂向一审法院起诉,请求判决:1.撤销被告作出的深社保医不奖字[2009]第1号《深圳市社会医疗保险不予奖励通知书》; 2.被告书面向原告说明举报违法行为的查实情况;3.被告依法对原告予以奖励,给付原告应得奖金;4.被告承担本案全部诉讼费用。

原告诉称:原告举报时采用的是实名书面举报,并亲自到被告处当面反映情况,提供了具体详尽的举报线索,包括账册、联系人、联系方式、违规的操作手法等具体线索。原告以真实姓名举报北京大学深圳医院存在医保违法、违规行为,并提供详细材料作为被告调查的线索,该举报行为符合《深圳市城镇职工社会医疗保险违规行为举报奖励办法》第七条的规定,有权获得查实违法、违规金额20%的奖励,被告应该履行法定职责对原告予以奖励。

被告辩称:原告行为不属于《深圳市城镇职工违规行为举报奖励办法》中所规定的举报行为,被告对原告作出了书面答复,并向原告进行送达。请求法庭予以维持被告对原告作出的答复行政行为。

【审判】

深圳市福田区人民法院经审理认为,《深圳市城镇职工社会保险违规行为举报奖励办法》第三条规定:“任何单位和个人可对下列违反《办法》的行为向市社会保险管理机构(以下简称社会保险机构)进行举报:……(五)以做假记账单、假病历、假处方和将门诊病人挂名住院等手段,骗取社会医疗保险基金……”第七条规定:“举报经核实后,市社会保险机构对署名举报人予以奖励,并通知举报人。奖励金额为查实违法、违规数额的20%,由市社会保险机构从基本医疗保险统筹基金中支付……”根据上述规定,任何单位和个人都可以是举报人,并未限定举报人的身份。该条例第七项还明确规定,对经查实的举报奖励首位署名举报人。本案原告是署名举报,其举报的内容经查实后,被告向医疗保险定点机构深圳北大医院追回违规金额合计1876199. 80元。原告要求对举报行为给予奖励,被告以原告参与违法行为为由,作出不给予举报奖励的行政行为,不符合法律规定。因此,原告的第一项诉讼请求,有事实和法律依据,本院予以支持。关于原告的第二、第三项诉讼请求,原告作为署名举报人,要求被告书面说明对其举报违法行为的查实情况以及要求予以奖励,被告应依照《深圳市城镇职工社会保险违规行为举报奖励办法》的规定进行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第(一)项的规定,判决如下:一、撤销被告深圳市社会保险基金管理局于2009年1月19日作出《深圳市社会医疗保险不予奖励通知书》(深社保医不奖字[2009]第1号)的具体行政行为;二、被告深圳市社会保险基金管理局自本判决生效之日起十五个工作日内向原告郭伟明书面说明对其举报问题的查实情况;三、被告深圳市社会保险基金管理局自本判决生效之日起十五个工作日内对原告郭伟明的举报奖励要求予以处理。本案案件受理费50元,由被告承担。

宣判后,被告不服,向深圳市中级人民法院提起上诉。

深圳市中级人民法院经审查认定的事实与原审法院无异,认为《深圳市城镇职工社会医疗保险违规行为举报奖励办法》作为上诉人深圳市社会保险基金管理局与深圳市卫生局共同制定并向社会公布的规范性文件,上诉人在执法过程中应严格遵守。本案被上诉人向上诉人举报北京大学深圳医院通过做假记账单等方式骗取社会医疗保险基金的行为,并提供充分有力的证据使上诉人足额追回医保损失,被上诉人的行为符合《深圳市城镇职工社会医疗保险违规行为举报奖励办法》第三条的规定。被上诉人虽然在医院实施违规行为的过程中与其有民事合作关系,但上诉人提交的证据不足以证明被上诉人系实施违规行为的主体。上诉人提出被上诉人是违法主体不能认定为举报者的主张不能成立。被上诉人在举报后要求上诉人书面说明对其举报问题的查处情况,属合理要求,上诉人应予以说明。综上,上诉人的上诉理由不能成立,不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。

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