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浙江省高级人民法院行政审判第一庭关于印发《关于审理国有土地上房屋征收与补偿行政案件具体问题的解答》的通知

浙江省高级人民法院行政审判第一庭关于

印发《关于审理国有土地上房屋征收与补偿行政案件具体问题的解答》的通知

浙高法行一〔2014〕3号

  国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)施行以来,部分法院在理解适用该条例、审理相关案件时遇到了一些疑难问题提出请示,我庭选择部分问题作了研究。现将这部分问题与答复作梳理汇总,以供各地在处理类似问题时参考适用。各地在适用《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》中引起的有关争议与问题,请及时向我庭报告,以便进一步研究后另行解答。

      问题1.征收决定作出后,被征收人对其与房屋征收部门签订的补偿协议不服,提起行政诉讼的,如何处理?

      答:按照《征补条例》规定,征收决定作出后房屋征收部门与被征收人之间签订补偿协议,被征收人事后不服提起行政诉讼的,属于行政诉讼受案范围。经依法审理后,可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)等有关规定,结合案情作出相应裁判。

      问题2.征收决定作出后,被征收人要求房屋征收部门按照双方此后签订的补偿协议履行义务,提起行政诉讼的,如何处理?

      答:房屋征收部门履行合法有效的补偿协议约定,系其依法应履行的行政合同义务。被征收人以其不履行行政合同义务为由提起行政诉讼的,人民法院应作为不履行法定职责类案件依法受理。经依法审理后,可以根据《行政诉讼法》、《若干解释》等有关规定,结合案情作出裁判。

      问题3.适用“裁执分离”经人民法院裁定准予强制执行补偿决定后,市、县级人民政府组织实施的强制搬迁行为,是否可诉?

      答:市、县级人民政府组织的对补偿决定的强制执行行为,当事人以组织实施行为超出法院裁定确定的范围或组织实施手段违法等为由提起行政诉讼、行政赔偿诉讼,属于行政诉讼受案范围;当事人仅以行政机关无权组织实施为由提起的行政诉讼,不属行政诉讼受案范围。

      问题4.补偿协议签订后,房屋征收部门等以房屋所有权人未履行协议约定的搬迁义务为由,自行或委托其他单位组织实施强制搬迁,当事人不服向人民法院提起行政诉讼的,如何处理?

      答:根据《行政强制法》、《民事诉讼法》的有关规定,此种情形下政府部门组织实施的搬迁行为,不属于民事主体的自力救济行为,应属行政行为。当事人对此不服提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼受案范围。

      问题5.被征收人对有关政府部门出具建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划证明文件的行为不服,提起行政诉讼的,能否受理?

      答:建设活动符合上述规划要求是人民法院审查判断被诉征收决定合法性的内容之一,被征收人认为有关部门出具的证明不符合有关规划要求的,可在起诉征收决定中作为理由一并提出;单独对此起诉的,依法不属于行政诉讼受案范围。一审法院在审查被诉征收决定合法性时,应结合被告提交的证明文件及相关规划文本,综合审查判断被诉征收决定是否符合法定规划要求。

      问题6.被征收人单独就征收补偿方案提起行政诉讼的,能否受理?

      答:根据《征补条例》的规定,市、县级人民政府作出的房屋征收决定中应当载明征收补偿方案,当事人在起诉征收决定中可一并对征收补偿方案的内容及其程序提出异议。当事人单独就征收补偿方案内容,以及对征收补偿方案的前期公布及征求意见的行为不服起诉的,不属于行政诉讼受案范围。

      问题7.征收决定公告后,被征收人有的提起行政复议,有的提起行政诉讼的,如何处理?

      答:根据《若干解释》的有关规定,同一被征收人的行政复议申请被受理后又提起行政诉讼的,人民法院应不予受理,并告知其可在复议程序终结后,依法提起行政诉讼。部分被征收人先申请行政复议已被受理,其他被征收人此后另行提起行政诉讼的,人民法院可告知起诉人在复议程序结束后提起行政诉讼。

      问题8.被征收房屋的抵押权人,就征收决定、补偿决定提起行政诉讼的,如何处理?

      答:根据《征补条例》的有关规定,征收决定是确定征收人与被征收人之间权利义务的行政行为,被征收房屋的抵押权人与征收决定不具有法律上的利害关系,故不具备原告主体资格。对市、县级人民政府作出的补偿决定,一般也只有被征收人系适格原告;但抵押权人能够证明其与被诉补偿决定中确定的补偿方案有法律上利害关系,且被征收人明确拒绝起诉的,抵押权人可以自己名义提起行政诉讼。

      问题9.对房屋征收实施单位实施的房屋征收补偿行为不服,提起行政诉讼的,如何确定被告?

      答:根据《征补条例》的有关规定,房屋征收实施单位接受房屋征收部门委托,承担房屋征收与补偿的具体工作。当事人对房屋征收补偿单位实施的委托范围内的行政行为不服提起行政诉讼的,应以房屋征收部门为适格被告。

      问题10.征收决定确定的征收范围内的被征收人,已经签订补偿协议的,能否对征收决定起诉?

      答:已经签订补偿协议且协议已履行或者经起诉该协议的合法有效性已被确认,被征收人又对征收决定起诉的,可视其与被诉征收决定已无法律上的利害关系,不具有原告主体资格。

      问题11.被诉征收决定以公告送达的,如何计算起诉期限的起算日?

      答:市、县级人民政府作出的房屋征收决定经依法公告的,自公告确定的期限届满之日作为计算起诉期限的起算日;未确定期限届满之日的,可以公告张贴之日起满10个工作日作为起算日。

      问题12.同一当事人对征收决定与补偿决定同时提起行政诉讼的,如何处理?

      答:同一当事人对征收决定和补偿决定同时提起行政诉讼的,应分别立案,但可合并审理。

      问题13.不同被征收人起诉同一征收决定的,如何处理?

      答:分别不同情况处理:(1)两个以上被征收人分别同时起诉同一个房屋征收决定的,作为一个案件依法受理,并将起诉人列为共同原告;(2)已经依法受理被征收人起诉房屋征收决定的案件,一审庭审前其他被征收人起诉该征收决定的,人民法院可征求其意见,同意参加到已受理的案件的列为共同原告;不同意的另行立案受理并中止审理,待先行受理案件作出实体判决后,恢复审理并裁定驳回起诉;(3)已经依法受理被征收人起诉房屋征收决定的案件,一审庭审后尚未作出裁判前,其他被征收人起诉该征收决定的,依法立案受理后中止审理;(4)一审判决已对征收决定是否合法作出认定,其他被征收人再对该征收决定起诉的,不予受理。

      问题14.如何确定国有土地上房屋征收补偿案件的管辖法院?

      答:按照《行政诉讼法》及有关司法解释的规定,结合我省行政审判实际,对不同被诉机关及行政行为,按以下办法确定管辖法院:(1)当事人对县级人民政府作出的房屋征收决定、房屋补偿决定不服,或者以其未依法履行作出征收决定、补偿决定的法定职责为由提起行政诉讼的,由被告所在地的中级人民法院作为管辖法院;(2)当事人对设区市人民政府作出的房屋征收决定、房屋补偿决定不服,或者以其未依法履行作出征收决定、补偿决定的法定职责为由提起行政诉讼的,被告所在地的中级人民法院应依法报请省高级人民法院确定管辖法院;(3)当事人对涉国有土地上房屋征收补偿其他行政行为不服提起行政诉讼的,按照《行政诉讼法》及相关司法解释确定管辖法院。

      问题15.如何审查被诉征收决定的合法性?

      答:除《行政诉讼法》及《若干解释》规定的审查内容外,根据《征补条例》第八条、第九等规定,一般还应从建设活动是否符合“公共利益”、是否“确需征收”、是否符合有关规划与计划的要求、是否符合法定程序以及补偿方案是否依法作出等五个方面,审查判断被诉征收决定的合法性。

      问题16.如何理解把握被诉征收决定“确需”将被征收人房屋纳入征收范围?

      答:被告应当对“确需征收”被诉征收决定中载明的征收范围内的房屋承担举证责任。被告提供确认征收范围的有效规划文件等证据材料并能就此合理说明的,人民法院可予支持。

      问题17.如何理解把握被诉征收决定是否符合相关规划与计划的要求?

      答:根据《征收条例》有关规定,征收决定所涉建设项目一般应符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划要求。保障性安居工程建设、旧城区改建建设项目,还应纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告除应提交相关部门出具的符合上述规划的证明文件外,还应提交相关规划文本以印证该证明文件的真实性。对被告提交的国民经济和社会发展规划较为原则的,人民法院可要求其另行提交国民经济和社会发展年度计划,以印证建设活动是否符合该规划的要求。

      问题18.如何理解把握被诉征收决定的法定程序要求?

      答:被诉征收决定的程序合法性审查,应主要围绕以下几方面:(1)市、县级人民政府已经按照有关规定进行社会稳定风险评估;(2)被征收人“数量较多”的,已经由政府常务会议讨论决定;(3)因旧城区改建需要征收房屋的,市、县级人民政府需要召开听证会,但被告能够举证证明不符合召开听证会法定条件的除外;(4)征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。

      问题19.在起诉征收决定的案件中,如何审查所附的征收补偿方案?

      答:主要围绕以下几个方面:(1)房屋征收决定公告应同时载明征收补偿方案;(2)按《征补条例》第十条的规定,拟定的征收补偿方案已经过论证并征求公众意见,且征求意见期限不少于30日;(3)按《征补条例》第十一条的规定,已经召开征收补偿方案听证会并根据听证会情况修改;(4)征收补偿方案已经囊括《征补条例》规定的必要内容。

      问题20.被诉征收决定经审查不符合有关法定要求的,如何选择裁判方式?

      答:被诉征收决定具有下列情形之一的,人民法院原则上应予判决撤销:(1)不符合“公共利益”的;(2)不属“确需征收”范围的;(3)明显违反相关规划、计划要求的。征收决定符合公共利益但违反规划或有关法定程序可以补正的,人民法院可在判决确认违法的同时,责令被告采取补救措施。

      问题21.在起诉补偿决定的案件中,如何审查判断被告提供的房地产价格评估机构出具的评估报告的证明力?

      答:被告提交的房地产价格评估机构出具的被征收房屋价值评估报告,属于认定补偿决定中确认被征收房屋价值的证据。人民法院应从证据的关联性、合法性、真实性等三个方面审查其是否可以采信。评估报告具有下列情形之一的,人民法院一般不予采信:(1)房地产价格评估机构未按照《征补条例》第二十条规定依法确定的;(2)未向被征收人送达评估报告的;(3)房地产价格评估机构未依法取得相应资质的;(4)负责评估项目的房地产估价师未经注册的;(5)未对被征收房屋进行实地查勘即作出评估报告的;(6)未将房屋征收决定公告之日作为被征收房屋价值评估时点,或者用于产权调换房屋价值评估时点与被征收房屋价值评估时点不一致的;(7)评估报告未经负责房屋征收评估项目的两名以上房地产估价师签字,或未加盖房地产价格评估机构公章的;(8)其他严重违反法定要求不具有可采性的情形。

      问题22.原告提供被征收房屋价值的反驳证据的,如何处理?

      答:被告对被诉补偿决定中认定被征收房屋价值的事实负有举证责任,原告有权提供证据反驳。被告能够证明在补偿决定作出前,已经按照《征补条例》第十五条要求被征收人履行相应的配合义务但被征收人拒不配合的,人民法院不宜以原告在行政诉讼中提供的反驳证据作为认定被诉补偿决定“事实不清”的依据,但因房屋征收部门违法行为致使房屋灭失后,被征收人提供的有关反驳证据除外。

      问题23.在审理补偿决定案件中,对补偿决定中确定的补偿事项的合法性应如何理解把握?

      答:主要围绕以下几个方面:(1)补偿决定中是否包括了《征补条例》第二十五条第一款规定的补偿事项;(2)是否已经依据公布的补偿方案确定了具体的补偿内容;(3)涉及的房屋区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等事实,是否有证据支持;(4)被征收房屋的室内装饰装修价值,是否已经按照评估确定(已协商确定或被征收人拒绝配合入户调查的除外);(5)搬迁费、奖励费,是否已经依照补偿方案确定;(6)涉及停产停业损失的,是否已依照补偿方案确定;(7)因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,补偿决定中给予被征收人产权调换的房屋是否位于改建地段或就近地段。

      问题24.对有关政府部门出台的确定补偿标准的规范性文件,如何适用?

      答:在审理房屋补偿决定案件中,对有利于保护被征收人权益的涉及搬迁费、停产停业损失、奖励补偿等补偿标准的规范性文件,可予参照适用。

      问题25.在审理补偿决定案件中,如何理解《征补条例》规定的“公平补偿”?

      答:按照《征补条例》第二十六条第二款的规定,补偿决定应当公平。一般而言,经审理查明补偿决定是按照公告的补偿方案确定的,可认定补偿决定满足公平性要求,具备合法性要件之一。原告主张被诉补偿决定“同等情况不同等对待”致其合法利益受损,或其涉案房屋具有“独特实际使用利用价值”而补偿决定未能体现,且能够证明其应获得的补偿利益有事实根据与法律依据的,人民法院可予支持。

      问题26.对被诉补偿决定违法的,如何处理?

      答:人民法院经审理认为被诉补偿决定违法的,可以建议被告自行纠正或采取相应补救措施;被告在指定期限内拒不纠正、补救的,人民法院应依法判决撤销被诉补偿决定并责令其重作;条件具备的,可同时明确重新作出的补偿决定中的相应内容。

      问题27.被征收人不服被告已作出的对未经登记建筑认定处理结论,或起诉要求被告履行对未经登记建筑认定处理法定职责的,已经受理的征收决定案件是否需要中止审理?

      答:根据《征补条例》的有关规定,对未经登记建筑的认定处理,主要涉及被征收人的补偿利益,对已经受理的征收决定案件可以不中止审理。

      问题28.被诉补偿决定对未经登记建筑不予补偿的,如何处理?

      答:被征收人仅以其未经登记建筑应按合法建筑给予同等补偿为由起诉的案件中,被告能够举证证明该未经登记建筑已经有关部门依法认定为违法建筑或超过批准期限的临时建筑的,对原告的该项请求不予支持;被告未能提供相应证据的,应认定被诉补偿决定违法,在判决撤销的同时责令被告重新作出补偿决定。

      问题29.如何处理涉未经登记建筑处理结论与补偿决定案件的诉讼衔接关系?

      答:被征收人不服有关部门作出的对未经登记建筑处理结论,起诉并经人民法院依法受理后,又对市、县级人民政府作出的补偿决定提起行政诉讼的,人民法院依法受理后应中止对补偿决定案件的审理。

      问题30.在行政诉讼中被告申请先予执行被诉补偿决定(协议)的,如何处理?

      答:被诉补偿决定(补偿协议)尚在审理期间,被告申请人民法院先予执行的,原则上不予准许。经审查,被告提出的申请同时满足下列条件的,可以依据《若干解释》第九十四条的规定裁定先予执行:(1)涉及重大公共利益且时间紧迫,不先予执行可能给公共利益造成不可弥补损失的;(2)所涉征收决定的合法性已经得到确认的;(3)补偿决定(协议)认定的基本事实清楚、主要程序合法、补偿决定(协议)确定的补偿事项未明显侵害被征收人的权益;(4)补偿事项已经全部落实。货币安置方式中的补偿金额已经公证提存;用于产权调换的安置房源已确定且符合入住条件(不符合入住条件的,应已提供安置过渡用房);(5)被告按要求提供了相应的执行保证金;(6)提供了社会稳定风险评估报告、强制执行预案、突发事件处置应急预案以及信访维稳承诺书。

      人民法院审查先予执行申请,应先由审理补偿决定案件的合议庭提出审查处理意见;拟同意的,经本院审判委员会讨论决定后报经上级法院审查同意。中级人民法院审查同意基层法院准予先予执行的,应报省高级人民法院备案。

      问题31.原房屋拆迁许可证到期或失效后,市、县级人民政府按照《征补条例》实施房屋征收与补偿的,如何处理?

      答:《征补条例》施行后,房屋拆迁许可证规定的拆迁期限已经届满或失效后,市、县级人民政府及有关部门按照《征补条例》依法启动征收补偿程序作出征收决定的,人民法院应予支持。已经取得房屋拆迁许可证但尚未完成的建设项目,有关部门按照《征补条例》第三十五条规定办理的,人民法院在相关行政诉讼案件中,可予支持。

      问题32.《征补条例》施行前已经办理有关手续、文件但尚未领取房屋拆迁许可证,此后依据《征补条例》作出征收决定被诉的,在行政案件中如何认定处理?

      答:《征补条例》施行后,有关政府部门已发放的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件,能够证明相关建设活动符合国民经济和社会发展规划、年度计划,以及符合城乡规划、土地利用总体规划的,人民法院可予采信。但被诉房屋征收决定载明的征收补偿方案,直接引用原建设单位制定的拆迁方案而未按照《征补条例》规定的有关程序征求公众意见的,可认定被诉征收决定违反法定程序。

 

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