高平怀诉平凉市崆峒区规划与国土资源局行政处罚纠纷案

最高人民检察院民事行政检察厅

《人民检察院民事行政抗诉案例选》第十四集

【案例要旨】

行政相对人转让土地时依据的是与上位法冲突的规范性文件，且转让时未经法定程序亦未办理任何合法的转让手续；此时应当认定该转让土地使用权的行为是违法行为，但该违法行为产生的责任不应由相对人承担。

【抗诉机关和受诉法院】

抗诉机关：甘肃省人民检察院

审理法院：甘肃省平凉市中级人民法院

【案情】

　　申诉人（一审原告、二审上诉人）：高平怀，男，汉族，生于1955年2月2日，甘肃省平凉市崆峒区柳湖乡泾滩村三社农民，住崆峒区爱民巷48号。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：平凉市崆峒区规划与国土资源局。

　　法定代表人：赵治路，局长。

1994年12月13日，崆峒区人民政府为改善城市环境，扩大城市规模，批准开通建设柳湖路，道路在修建时占用了部分农民的承包地，泾滩村委会依据原平凉市人民政府平政发（1994）134号、147号文件精神，将柳湖路、新民北路两侧集体建设用地作为补偿分给被占承包地的农民，高平怀与本村村民张立新等八户农民在补偿之列，高平怀补偿面积为40平方米，为补偿总地块的3号。1996年11月高平怀将补偿的40平方米土地使用权转让给了城镇居民者青海。1997年泾滩村三社在修便道时占用了补偿总地块的2号地段30平方米，2002年3月者清海与张立新发生了土地权属纠纷，经乡、村、社三级组织调解未果，泾滩村上报请求崆峒区规划与国土资源局处理（以下简称国土局）。国土局于2003年4月18日作出了崆区土罚字（2003）01号土地行政处罚决定书，依据《中华人民共和国土地管理法》第81条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条之规定，解除高平怀与者清海的集体土地使用权转让关系，转让的土地所有权仍属泾滩村委会集体所有，没收高平怀非法所得21800元并处罚款1000元。后泾滩村委会又将这40平方米土地划归给本社村民张立新使用，作为修便道占用张立新土地的补偿。高平怀不服，向平凉市国土资源局申请行政复议。复议认为，处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定予以维持。高平怀于2003年7月9日向崆峒区人民法院提起行政诉讼，认为该处罚决定认定事实错误，适用法律错误，请求撤销该处罚决定。

【原审裁判】

2003年8月25日，平凉市崆峒区人民法院作出（2003）崆行初字第11号行政判决书认为，被告国土局是主管本行政区域内土地行政主管部门，加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地是法律赋予的职责。原告高平怀与者清海之间的土地使用权转让，虽依据平凉市人民政府平政发（1994）134号文件有关规定，但该文件已宣布废止，且原告高平怀与者清海私自转让土地使用权时，未办理任何合法转让手续，其转让买卖行为违法，本院不予支持；在庭审中原告高平怀虽称与者清海之间的买卖关系已解除，并已将所收的款项如数退回，但其行为是在被告送达了处罚决定书之后所为，被告在执行时可酌情给予考虑。被告依照土地管理法有关规定，对擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本院认为：被告对原告高平怀作出的土地行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。判决维持平凉市国土局2003年4月18日作出的崆区土罚字（2003）01号土地行政处罚决定。高平怀不服，上诉至平凉市中级人民法院。

2003年10月29日，平凉市中级人民法院作出（2003）平中行终字第14号行政判决书认为，本案所涉及的土地使用权，原平凉市人民政府平政发（1994．）134号文件批转的柳湖乡《关于柳湖路开通建设实施方案》中虽有规定，但上述文件及所签协议均违反了《中华人民共和国土地管理法》第63条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，因此，上诉人转让土地使用权的行为违反了土地管理法的规定。另外，从法律位阶上来看，　《中华人民共和国土地管理法》是上位法，而平凉市人民政府平政发（1994．）134号文件仅仅是一个规范性文件，下位法不得违反上位法的规定，故上诉人高平怀的行为虽符合规范性文件的精神，但却违反了《中华人民共和国土地管理法》的禁止性规定，其转让土地使用权的行为是违法的。而且上诉人未获得涉案土地的使用权证，其私自转让土地使用权亦无合法的依据，其行为应受到行政处罚。本院认为，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第81条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条之规定，对其进行处罚是正确的；原审法院判决予以维持并无不当。判决：驳回上诉，维持原判。

【抗诉理由】

高平怀不服，向检察机关提出申诉，平凉市人民检察院提请甘肃省人民检察院抗诉。甘肃省人民检察院以平凉市人民法院判决认定事实不清，适用法律不当，向甘肃省高级人民法院提出抗诉：

1．法院判决认定高平怀转让土地使用权的行为违反了《土地管理法》，其私自转让土地使用权的行为违法，认定案件事实不清。原平凉市人民政府因开通建设柳湖路而占用了部分农民承包地，1994年10月28日原平凉市政府平政发（1994）134号文件规定：“凡是这次需要迁动的农户，优先安置在柳湖路临街……集体和农户签订合同，使用权永远归农户所有。农户可自建前店后院搞非农产业，也可联建，还可以由农户议价向外出售，收入归己，由集体办理征用手续。”1995年10月5日，高平怀与泾滩村三社根据市政府文件精神签订的经平凉市公证处公证的《建设用地协议书》中也明确规定：泾滩村三社（甲方）负责办理高平怀（乙方）建设用地使用证及有关手续，划拨给乙方建设用地的使用权可以出租、转让、抵押、典当。1996年11月高平怀依据“134”号文件精神和《建设用地协议书》将泾滩村委会补偿给他的40平方米土地使用权转让给了城镇居民者清海。2000年7月17日平凉市人民政府平政发（2000）80号文件，废止了平政发（1994）134号文件。此时高平怀与者清海转让土地使用权的行为在“80”号文件之前已经形成客观事实。高平怀是依据“134”号文件精神和《建设用地协议书》转让土地使用权，是在政府指导下的行为，原平凉市政府“134”号文件及经过公证的《建设用地协议书》与《土地管理法》冲突，而不是高平怀有意违法，责任不应由高平怀来承担，法院在判决中只考虑“134”号文件与《土地管理法》冲突的问题，而没有考虑形成上述客观事实的原因。法院仅以高平怀的行为违反《土地管理法》而认定其转让行为违法，系认定事实不清。

2．平凉市人民政府平政发（1994）134号文件，是就修建柳湖路这一特定事项，针对动迁户这一特定人群所发布的，不具有普遍的约束力，不能反复适用，应当属于具体行政行为，而非抽象行政行为，不适用上下位阶法律关系。2000年7月，该文件被平凉市人民政府平政发（2000）80号文件废止，根据行政法有关原则规定，被废止的具体行政行为自废止之日起丧失效力，具体行政行为被废止前给予当事人的利益、好处不再收回，当事人也不能对已履行的义务要求补偿，如果废止使当事人的合法权益受到严重损失，或者带来严重的社会不公正，行政机关应当给予受到损失的当事人以必要的补偿。因此，终审法院以下位法不得违反上位法的规定，判决高平怀转让土地行为违法，属适用法律不当。

3．国土局对高平怀所作的行政处罚已超过处罚时效。高平怀于1996年11月转让土地的行为，平凉市国土局于2003年4月作出了崆区土罚字（2003）01号土地行政处罚决定书，即在高平怀违法转让土地使用权6年5个月后才对其作出土地行政处罚决定。按照《行政处罚法》第29条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，高平怀的行为应不再给予处罚。

【再审结果】

甘肃省高级人民法院受理抗诉后，将此案交由平凉市中级人民法院再审。平凉市中级人民法院另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审认为，首先，本案涉及的土地使用权，原平凉市人民政府政发（1994）134号文件规定：凡这次需要动迁的农户，优先安置在柳湖路临街……集体和农户签订合同，使用权永远归农户所有。农户可自建前店后院搞非农业产，．也可联建，还可由农户议价向外出售，收人归己，由集体办理征用手续；且经平凉市公证处公证的《建设用地协议书》规定，泾滩村三社负责办理高平怀建设用地使用证及有关手续，划拨给高平怀的建设用地使用权可以出租、抵押、典当。高平怀依据上述文件精神和协议将补偿的土地使用权转让给者清海。但上述文件及协议均违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，且高平怀转让土地时未经法定程序亦未办理任何合法的转让手续。其次，原平凉市人民政府政发（1994）134号文件仅仅是规范性文件，高平怀的行为虽符合规范性文件精神，但却违反了土地管理法禁止性规定，也未取得该宗土地使用权证，为此其转让土地管理使用权没有合法依据，据此，高平怀转让土地使用权行为是违法行为，本院应予确认。但综观分析全案，高平怀虽然与者清海私自转让土地行为违法，但其违法行为是依据原平凉市人民政府平政发（1994）134号文件精神及平凉市公证处公证的协议书而为，原平凉市人民政府平政发（2000）80号文件废止原平凉市人民政府平政发（1994）134号文件之前，高平怀与者清海转让土地使用权的行为已经形成事实。原平凉市人民政府平政发（1994．）134号文件及经过公证的《建设用地协议书》与《土地管理法》相冲突的责任不应由高平怀承担。因此，抗诉机关提出认定事实不清、适用法律不当的抗诉理由成立，本院予以支持。

关于国土局行政处罚决定是否超过处罚实效，认为依据《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定，高平怀转让土地使用权行为虽是1996年11月。但其行为至崆峒区国土局作出处罚决定之日仍是处于连续状态，该行政处罚决定未超过处罚实效。判决：撤销本院（2003）平中行终字第14号行政判决；撤销平凉市崆峒区人民法院（2003）崆行初字第11号行政判决；撤销平凉市国土局2003年4月18日作出的崆区土罚字（2003）01号土地行政处罚决定。