盐城市奥康食品有限公司东台分公司与盐城市东台工商行政管理局行政处罚案

《中华人民共和国最高人民法院公报》

2014年第6期

【裁判摘要】

1.食品经营者在食品标签、食品说明书上特别强调添加、含有一种或多种有价值、有特性的配料、成分，应标示所强调配料、成分的添加量或含量，未标示的，属于违反《中华人民共和国食品安全法》的行为，工商行政管理部门依法对其实施行政处罚的，人民法院应予支持。

2.所谓“强调”，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。所谓“有价值、有特性的配料”，是指不同于一般配料的特殊配料，对人体有较高的营养作用，其市场价格、营养成分往往高于其他配料。

原告:盐城市奥康食品有限公司东台分公司，住所地:江苏省东台市台城镇何垛路。

法定代表人:王雷，该分公司总经理。

被告:盐城市东台工商行政管理局，住所地:江苏省东台市台城镇范公北路。

法定代表人:张六奇，该局局长。

原告盐城市奥康食品有限公司东台分公司(以下简称奥康公司)不服被告盐城市东台工商行政管理局(以下简称东台工商局)作出的东工商案字〔2012〕第298号行政处罚决定书(以下简称处罚决定书)，向东台市人民法院提起诉讼。

原告奥康公司诉称:1.该处罚决定书认定事实错误。原告经营的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油标签上的"橄榄原香"是对产品物理属性的客观描述，并非对橄榄油这一配料的强调;橄榄油是普通的食用油配料，不是有价值、有特性的配料，不需要标明含量或添加量。被告东台工商局认定原告经营金龙鱼牌橄榄原香食用调和油标签上特别强调有价值、有特性的配料，是错误的。2.被告执法程序错误。产品是否符合标准应以检验数据为准，被告未正式检测即对原告作出处罚，程序违法。3.该处罚决定书适用法律错误。本案应适用《食品安全法》规定国务院卫生行政部门颁布的食品安全国家标准，而被告适用的GB7718-2004《预包装食品标签通则》并不是食品安全国家标准。综上，请求判决撤销该处罚决定书。

原告奥康公司提交以下证据:

(1)处罚决定书，证明被诉行政行为存在的事实。

(2)盐城工商局苏盐工商复字(2012)第2号行政复议决定书，证明对处罚不服提起行政复议的情况。

(3)全国食品工业标准化技术委员会秘书处所编的教材《食品标签国家标准实施指南》，证明有价值、有特性的配料才需要标明添加量或含量。

被告东台工商局辩称:1.我局认定事实正确。原告奥康公司销售给东台市国贸千家惠超市(以下简称千家惠超市)金龙鱼牌橄榄原香食用调和汹标签正面突出"橄榄"二字，配有橄榄图形，吊牌写明“添加了来自意大利的100%特级初榨橄榄油”，但未注明添加量，这就属于食品标签上特别强调添加某种有价值、有特性配料而未标示添加量的情形。2.我局处罚程序合法。产品质量问题需要通过技术检验确定，而食品标签的标注内容一目了然，无需检测。3.我局适用法律准确。GB7718-2004《预包装食品标签通则》作为食品标签强制性标准，在《食品安全法》生效后，即视为食品安全标准之一，直至被GB7718-2011《预包装食品标签通则》替代。因此，我局作出的处罚决定并无不当，请求法院判决予以维持。

被告东台工商局提交以下证据:

(1)第一组证据:原告奥康公司、千家惠超市的营业执照，对千家惠超市现场检查笔录，对奥康公司职员薛峰、千家惠超市职员生卫华的询问笔录，奥康公司、千家惠超市委托书，被告东台工商局执法人员拍摄的照片等，证明奥康公司经营销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和汹的标签上特别强调橄榄油这一配料，但未标示橄榄泊的添加量。

(2)第二组证据:薛峰制作并加盖原告奥康公司印章的2011年9月1日至2012年2月29日橄榄原香食用调和油经营情况一览表，千家惠超市包括橄榄原香食用调和油在内的商品销售汇总报表及库存商品汇总报表，证明奥康公司经营金龙鱼牌橄榄原香食用调和泊的进价、销价、数量、销售额、净利润。

(3)第三组证据:立案审批表、行政处罚昕证告知书、案件调查终结报告、案件核审表、重大案件讨论记录、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书及送达回证、江苏省代收罚没款收据等，证明被告东台工商局作出处罚决定的程序合法。

(4)第四组证据:本案的其他材料，依据的法律法规及规范性依据。

东台市人民法院依法组织双方进行质证。

原告奥康公司对被告东台工商局提供证据的真实性无异议，但对其第一组、第三组证据的证明目的不予认可。被告东台工商局对原告奥康公司提供证据的真实性无异议。

东台市人民法院对原告奥康公司提供的证据予以确认。

东台市人民法院一审查明：2011年9月1日至2012年2月29日，原告奥康公司购进净含量5升的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油290瓶，加价销售给千家惠超市，原告获得销售收入34800元，净利润2836.9元。2012年2月21日，被告东台工商局行政执法人员在千家惠超市检查时，发现上述金龙鱼牌橄榄原香食用调和油未标示橄榄油的添加量。

另查明，上述金龙鱼牌橄榄原香食用调和油名称为"橄榄原香食用调和油"其标签上有"橄榄"二字，配有橄榄图形，标签侧面标示"配料:菜籽泊、大豆油、橄榄油"等内容。吊牌上有文字描述"金龙鱼橄榄原香食用调和油，添加了来自意大利的100%特级初榨橄榄油，洋溢着淡淡的橄榄果清香。除富含多种维生素、单不饱和脂肪酸等健康物质外，其橄榄原生精华含有多本盼等天然抗氧化成分，满足自然健康的高品质生活追求。"

被告东台工商局于2012年2月27日立案调查，并于5月9日向原告奥康公司送达东工商经听告字[2012］91503号行政处罚听证告知书。原告在法定期限内未提出陈述和申辩，也未要求举行听证。5月15日被告向原告送达东工商案字[2012］第298号行政处罚决定书，认定原告经营标签不符合《食品安全法》规定的食品，作出责令改正、没收违法所得2836.9元和罚款57163.1元，合计罚没款60000元的行政处罚。原告不服，申请行政复议，盐城工商局复议维持该处罚决定。

本案一审的争议焦点是:(1)处罚决定认定的事实是否成立，原告奥康公司经营的金龙鱼牌橄榄原香食用调和汹标签上是否特别强调了有价值、有特性的配料，该标签应否标示橄榄油的添加量;(2)被告东台工商局处罚决定的程序是否合法，是否需要对涉案标签进行技术检验;(3)处罚决定适用法律是否正确。

东台市人民法院一审认为:2005年10月1日开始实施的GB7718-2004《预包装食品标签通则》规定，预包装食品是经预先定量包装，或装入(灌入)容器中，向消费者直接提供的食品;食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。因此，原告奥康公司经营的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油属于预包装食品，其标签属于预包装食品标签。GB7718-2004《预包装食品标签通则》规定"预包装食品标签的所有内容，不得以虚假、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品;也不得利用字号大小或色差误导消费者。""如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料，应标示所强调配料的添加量。"这里所指的"强调重或着重提出，一般意义上，通过名称、色差、字体不同、字号大小、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一主体等均可理解为对某事物的强调。"有价值、有特性的配料"是指对人体有较高的营养作用，配料本身不同于一般配料的特殊配料。通常理解，此种配料的市场价格或营养成分应高于其他配料。本案中，原告奥康公司认为"橄榄原香"是对产品物理属性的客观描述，并非对某种配料的强调但从原告销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油的外包装来看，其标签上以图形、字体、文字说明等方式突出了"橄榄"二字，强调了该食用调和汹添加了橄榄油的配料，且在吊牌(食品标签的组成部分)上有"添加了来自意大利的100%特级初榨橄榄油"等文字叙述，易造成消费者在购买此种食用调和油时的误解。"有价值、有特性"是建立在一般认知基础上的常识性判断，在满足"特别强调"的前提下，只要具备"有价值"或"有特性"其中一点就应当进行定量标示。一般来说，橄榄油的市场价格或营养作用均高于一般的大豆油、菜籽油等，因此，如在食用调和油中添加了橄榄油，可以认定橄榄泊是“有价值、有特性的配料。”因此，被告东台工商局认定原告销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油，属于特别强调添加某种有价值、有特性配料(橄榄油)的情形，应当标示橄榄油的添加量，此事实能够成立。《食品安全法》第六十条第三款规定县级以上工商等部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托食品检验机构进行。据此，工商部门在具体执法过程中可以根据需要对食品进行检验。本案原告销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和汕标签上强调添加橄榄油配料而未标示添加量，可通过正常的视觉和认知加以判断，因而无需委托检验机构进行检测。被告未委托检测，并不违法。《食品安全法》第二十条第(四)项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。第二十二条规定，本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。全国人大法工委2010年3月19日在《对国家质检总局关于商请明确食品安全标准有关法律适用问题的函的意见》中指出，在食品安全国家标准未公布以前，对生产经营不符合现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品行业标准的食品违法行为进行查处，适用《食品安全法》的有关规定。GB7718-2004《预包装食品标签通则》是2005年10月1日实施，《食品安全法》于2009年6月1日实施，新版的GB7718-2011《预包装食品标签通则》于2012年4月20日实施。本案原告奥康公司违法行为发生在2011年9月至2012年2月，GB7718-2004{预包装食品标签通则》属于当时的食品安全国家标准之一。因此，被告东台工商局适用GB7718-2004{预包装食品标签通则》对原告作出行政处罚，并无不当。

据此，东台市人民法院依照《食品安全法》第四十二条第一款第(九)项、第八十六条第(二)项和《行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，于2012年12月15日作出判决:

维持被告东台工商局作出的东工商案字〔2012〕第298号行政处罚决定书。

奥康公司不服一审判决，向盐城市中级人民法院提起上诉。

上诉人奥康公司上诉称:(1)被上诉人东台工商局行政处罚适用法律错误。GB7718-2004《预包装食品标签通则》不是《食品安全法》规定的国务院卫生行政部门制定的，故不应适用于本案。(2)根据《标准化法》第十九条规定，处理有关产品是否符合标准的争议，以检验机构的检验数据为准。东台工商局在本案处罚中未作任何检验，违反法律规定。(3)一审法院对"有价值、有特性的配料"认定错误。综上，一审判决错误，请求二审法院依法改判。

被上诉人东台工商局辩称:(1)上诉人奥康公司销售标签不符合《食品安全法》规定的食品，事实客观存在。(2)被上诉人适用《食品安全法》及GB7718-2004《预包装食品标签通则》，对上诉人进行处罚适用法律正确，处罚程序合法，处罚幅度适当。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。

盐城市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。

本案二审的争议焦点是:(1)被上诉人东台工商局对上诉人作出处罚，应否适用GB7718-2004《预包装食品标签通则》;(2)上诉人奥康公司销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油，标签上应否标示橄榄汹添加量。

盐城市中级人民法院二审认为:根据《食品安全法》第四条第三款和《行政处罚法》第十五条、第二十条之规定，被上诉人东台工商局对上诉人奥康公司经营销售金龙鱼牌橄榄原香食用调和油的行为是否违法，具有依法查处的法定职权。《食品安全法》第二十条第(四)项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。因此，与食品安全、营养有关的标签内容和具体要求是食品安全标准之一。GB7718-2004《预包装食品标签通则》和GB7718-2011《预包装食品标签通则》是国家有关部门先后发布实施的食品安全国家标准，两者是前后替代关系，也是食品标签系列国家标准之一。GB7718-2011《预包装食品标签通则》是由国务院卫生行政部门制定，且明确是食品安全国家标准，对2012年4月20日后发生的涉及与食品安全、营养有关的标签应适用GB7718-2011《预包装食品标签通则》是毫无疑义的。但本案上诉人奥康公司经营销售未标示橄榄油添加量的橄榄原香食用调和油的违法行为发生于2011年9月至2012年2月，被上诉人东台工商局适用违法行为发生时合法有效的法律规范(标准)--GB7718-2004《预包装食品标签通则》，并无不当。上诉人奥康公司提出处理产品是否符合标准的争议应以检验数据为准，于法相悖。被上诉人东台工商局处罚针对食品标签标示违法行为，而非产品本身的质量是否符合相关标准，所以本案没有专门委托检验的必要。上诉人奥康公司提出标签上的"橄榄"标识不属于"有价值、有特性"、橄榄油不属于有价值、有特性的配料，此上诉理由不能成立。如何准确认定"特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料"应从表达语境、相对比较、公众理解的角度综合分析判断。本案中，从上诉人奥康公司经营销售的金龙鱼牌橄榄原香食用调和油的外包装来看，其标签上以图形、字体、文字说明等方式突出"橄榄"二字，显而易见地向消费者强调该产品添加了橄榄泊的配料，该做法本身实际上就是强调"橄榄"在该产品中的价值和特性。GB7718-2004《预包装食品标签通则》规定"如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了某种或数种有价值、有特性的配料，应标示所强调配料的添加量。"上诉人奥康公司未标示橄榄油的添加量，属于违反食品安全标准。

据此，盐城市中级人民法院依照《行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，于2013年5月9日作出判决如下:

驳回上诉，维持原判。