罗边槽村一社不服重庆市人民政府林权争议复议决定行政纠纷上诉案

《中华人民共和国最高人民法院公报》

2000年第6期

【裁判要旨】

人民法院已通过生效判决确认当事人之间签订的调解协议的效力，行政机关随后作出否定该调解协议具有法律效力的决定，属于超越职权的行为，应确认该行政行为违法。

 [案情]

上诉人（一审原告）重庆市丰都县罗边槽村一社（现为重庆市丰都县罗边槽村五社）。

法定代表人陈仕富，该社社长。

被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。

法定代表人包叙定，该市代市长。

被上诉人（一审第三人）重庆市丰都县罗边槽村四社。

法定代表人张维贵，该社社长。

重庆市丰都县高家镇罗边槽村一社（以下简称罗边槽村一社）不服重庆市高级人民法院对该社诉重庆市人民政府林权争议复议一案作出的（１９９９）渝高法行初字第２号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员周红耕担任审判长，代理审判员马永欣、杨临萍参加的合议庭进行了审理，书记员孟凡平担任记录。本案现已审理终结。

经审理查明：１９９７年２月２０日，重庆市丰都县林业局（以下简称丰都县林业局）收到丰都县人民政府转来的罗边槽村一、四社请求确定林地林木所有权的申请书，遂于同年６月２９日，在丰都县林业局、高家镇人民政府、高家镇林业站、罗边槽村村民委员会的主持下，罗边槽村一、四社达成了“林地林木权属争议调解协议”。该协议书有一社社长谭洪银、四社社长张维民等人员签字；有丰都县林业局、高家镇人民政府、高家镇林业站、罗边槽村村民委员会等调解人员签字，但没有加盖林权争议处理机构印章。同年７月９日，丰都县林业局以丰都林发（１９９７）４６号文向丰都县人民政府呈报《关于高家镇罗边槽村一、四社林地林木权属争议的调解情况的报告》，该报告加盖了丰都县林业局印章，并附有调解协议书。同年１２月７日，罗边槽村一、四社再次为山林权属发生纠纷。１９９８年６月，丰都县人民政府根据罗边槽村一社的申请，责成丰都县林业局、丰都县信访办、高家镇人民政府组成联合调查组，对该林权争议进行调查。此间，罗边槽村４组村民张德富与罗边槽村１组发生民事纠纷，１９９８年４月１５日，丰都县人民法院作出（１９９８）丰民初字第１２７号民事判决，该判决认定“罗边槽村１组与４组双方在县林业局和高家镇政府主持下达成的界线调解协议有效”；同年８月１４日，重庆市第三中级人民法院作出（１９９８）渝三中民终字第２７５号民事判决书，该判决认定“罗边槽村１组与４组在丰都县林业局及有关部门调解下达成的界畔协议应为有效”。同年１２月３日，丰都县人民政府以丰都府发（１９９８）１５７号作出《关于高家镇罗边槽村一、四社林权争议的处理决定》。罗边槽村四社不服，向重庆市人民政府申请复议。１９９９年４月１２日，重庆市人民政府作出渝府复（１９９９）２号行政复议决定，该决定认为，高家镇罗边槽村一、四社达成的调解协议具备《林木林地权属争议处理办法》第十八条规定的要件，丰都县林业局呈报给丰都县人民政府的“关于高家镇罗边槽村林地林木权属争议的调解情况的报告”和作为附件的调解协议书系主从关系，具有法律效力。为此，根据《行政复议条例》第四十二条第（四）项第５目的规定，撤销《丰都县人民政府关于高家镇罗边槽村一、四社林权争议的处理决定》。罗边槽村一社不服重庆市人民政府渝府复（１９９９）２号行政复议决定，向重庆市高级人民法院提起行政诉讼。

一审法院经审理认为，罗边槽村一、四社为相邻的林木林地发生争议后，丰都县林业局、高家镇人民政府、高家镇林业站、罗边槽村村民委员会在调查了解的基础上，主持双方进行调解，并达成了“林地林木权属争议调解协议”，该协议系双方当事人真实意思的表示，且符合《林木林地权属争议处理办法》第十八条的规定。具有法律效力。丰都县人民政府明知罗边槽村一、四社双方达成的“林地林木权属争议调解协议书”具有法律效力，其又对同一争议地作出处理决定，系重复处置行为，无法律依据。被告作出的渝府复（１９９９）２号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持重庆市人民政府１９９９年４月１２日作出的渝府复（１９９９）２号行政复议决定；一审诉讼费１０００元，由罗边槽村一社负担。

上诉人罗边槽村一社不服上述一审判决，向本院上诉称：罗边槽村一、四社达成的“林地林木权属争议调解协议”既未以林权证、土地证为依据，又未按照《林木林地权属争议处理办法》第十八条的规定在调解协议书上加盖林权争议处理机构印章，且丰都县林业局丰都林发（１９９７）４６号报告上虽盖有丰都县林业局印章，但并不能以此印章来代替调解协议书上的印章，故该调解协议书不符合《林木林地权属争议处理办法》第十八条的规定，不具有法律效力；丰都县人民政府根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十七条规定依法作出的丰都府发（１９９８）１５７号决定，县丰都县人民政府的第一次处理决定，不属于重复处置行为；丰都县林业局主持达成的调解协议，违反《森林法》第十七条规定的处理机构的主体资格。一审法院认定该调解协议书具有法律效力，并认定丰都县人民政府作出的（１９９８）１５７号决定系重复处置行为均是错误的。请求撤销（１９９９）渝高法行初字第２号行政判决。被上诉人重庆市人民政府辩称：根据国务院《国家行政机关公文处理办法》第二条、第九条、第十条的规定，丰都县林业局丰都林发（１９９７）４６号《关于高家镇罗边槽村一、四社林地林木权属争议的调解情况的报告》是行政机关的正式公文，其与作为附件的罗边槽村一、四社达成的“林地林木权属争议调解协议”是不可分割的整体，且该调解协议书有两社社长、罗边槽村村长、村支书以及调解人员等签名或盖章，并报丰都县人民政府备案，该调解协议书符合《林木林地权属争议处理办法》第十八条的规定；丰都县林业局主持调解林权纠纷是规章赋予的职权，不需要丰都县人民政府批准，符合《森林法》第十七条规定的处理机构的主体资格；根据《森林法》第十七条的规定，重庆市人民政府有权处理罗边槽村一、四社之间的林地林木权属争议。请求维持一审判决。

以上事实，有１９９７年２月２０日罗边槽村一、四社请求确定林地林木所有权申请书、１９９７年６月２９日罗边槽村一、四社达成的“林地林木权属争议调解协议”、１９９７年７月９日丰都县林业局丰都林发（１９９７）４６号文《关于高家镇罗边槽村一、四社林地林木权属争议的调解情况的报告》、１９９８年４月１５日丰都县人民法院（１９９８）丰民初字第１２７号民事判决书、１９９８年８月１４日重庆市第三中级人民法院（１９９８）渝三中民终字第２７５号民事判决书、１９９８年１２月３日丰都县人民政府丰都府发（１９９８）１５７号《关于高家镇罗边槽村一、四社林权争议的处理决定》、１９９９年４月１２日重庆市人民政府渝府复（１９９９）２号《行政复议决定》、高家镇罗边槽村一、四社林权争议实地采界示意图、林业行政处罚案件询问笔录、林权证等证据为证。

本院认为，重庆市丰都县高家镇罗边槽村一、四社之间的林地林木权属争议，在丰都县林业局、高家镇人民政府、高家镇林业站、罗边槽村村民委员会调解下，达成了“林木林地权属争议调解协议”。虽然该调解协议书未加盖林权争议处理机构的印章，与林业部《林木林地权属争议处理办法》第十八条关于“林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案”的规定不尽一致，但丰都县林业局以丰都林发（１９９７）４６号文向丰都县人民政府呈报的《关于高家镇罗边槽村一、四社林地林木权属争议的调解情况的报告》中盖有林业局的印章，附有调解协议书，可视为林业局对该调解协议书的认可；而且该调解协议书被重庆市第三中级人民法院（１９９８）渝三中级人民法院（１９９８）渝三中民终字第２７５号民事判决认定为具有法律效力。依照《中华人民共和国森林法》第十七条关于“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，重庆市丰都县人民政府有权处理丰都县高家镇罗边槽村一、四社之间的林地林木权属争议。但是，在罗边槽村一、四社已经达成调解协议，并被人民法院的生效判决认定为具有法律效力的情况下，重庆市丰都县人民政府又作出丰都府发（１９９８）１５７号《关于高家镇罗边槽村一、四社林权争议的处理决定》，否定该调解协议具有法律效力，与人民法院的生效判决相抵触，属于超越职权。重庆市人民政府渝府复（１９９９）２号行政复议决定书认定调解协议具有法律效力，撤销《丰都县人民政府关于高家镇罗边槽村一、四社林权争议的处理决定》证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。