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黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分物业管理区域行政纠纷案

黄金成等25人诉成都市武侯区房管局划分物业管理区域行政纠纷案

《最高人民法院公报》

2005年第6期

【裁判要旨】

根据行政诉讼法第五十四条第(二)项第1目的规定,没有证据证明行政机关在划分物业管理区域时,已按照《物业管理条例》第九条第二款的要求,考虑了物业共用设施设备的权属、使用与维护等问题的,应判决撤销该行政行为,并责令行政机关重新作出具体行政行为。

【案情】

原告:黄金成等25人(名单从略)。

诉讼代表人:黄金成、王德源、徐金民、吉元、何顺良。

被告:四川省成都市武侯区房地产管理局。住所地:成都市一环路南四段。

法定代表人:陈增林,该局局长。

原告黄金成等25人不服被告四川省成都市武侯区房地产管理局(以下简称武侯区房管局)将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的行政行为,向四川省成都市武侯区人民法院提起行政诉讼。

原告诉称:2003年11月24日,被告发出通知,将“中央花园清水河片区”划分成5个物业管理区域。原告认为,1.“中央花园清水河片区”自竣工交付使用后,依法成立了业主委员会,也聘请了一个物业管理公司来管理。这些年来,“中央花园清水河片区”的物业管理正常,没有发生违反国家法律、法规和政策的物业管理问题。被告为什么要将早已配套完整的小区重新划分?2.国务院《物业管理条例》规定,物业管理区域的划分具体办法“由省、自治区、直辖市制定”,成都市房地产管理局的[2003]第3号文件中,没有具体规定划分物业管理区域的办法。所以,被告的行为没有法律、法规及政策依据,是超越职权的乱作为。3.按开发的先后顺序,“中央花园清水河片区”虽然可分为一、二、三期,精装版一、二区,临河、沿河别墅区,但事实上这并非一个个独立的小区,而是整体以一个小区来建设的。整个“中央花园清水河片区”的公共设施、设备和娱乐活动场所,如配电房、变压器、供水系统及门球场、网球场、活动中心等,是无法分割的。划分物业管理区域后,会使公共设施、设备所在地的业主,要为整个“中央花园清水河片区”去承担公共设施、设备的维修费用;也会使娱乐活动场所所在地以外其他区域的业主,在行使使用娱乐活动场所的权利时受到影响。把“中央花园清水河片区”重新划分为5个物业管理区域,是人为地制造矛盾,是对广大业主利益的侵害。为维护自己的合法权益,原告现依法提起行政诉讼,请求判令撤销被告将“中央花园清水河片区”重新划分为5个物业管理区域的行政行为。

原告向法庭提交以下证据:

1.黄金成等25人的身份证和房屋所有权证,用以证明原告都是“中央花园清水河片区”的业主,与划分物业管理区域的行政行为有利害关系;

2.购房合同,用以证明原告在购房时均支付了公共配套设施的费用;

3.《中央花园业主委员会章程》,用以证明“中央花园清水河片区”作为一个整体物业管理区域已经存在着,并且有自己的业主委员会;

4.对划分物业管理区域公示的回复,用以证明在被告拟划分物业管理区域前,原告已经向其提出过异议;

5.“中央花园清水河片区”平面示意图,用以证明该小区内楼宇和公共设施、设备分布情况,如变更原物业管理区域,将造成对公共设施、设备的人为分割。

被告辩称:1.根据《城市房地产管理法》、《物业管理条例》和《四川省城市住宅物业管理暂行办法》等法律、法规和规章的规定,被告是成都市武侯区内负责对物业管理活动进行监督、管理的行政机关,有划分物业管理区域的行政职权。在不违背法律规定的前提下,被告对职权内管理的社会公共事务,有自由裁量权。划分物业管理区域,是政府管理职能的体现;2.《物业管理条例》第九条授权省、自治区、直辖市制定划分物业管理区域的具体办法,而四川省的具体办法尚未制定。为履行自己的管理职能,被告按照《物业管理条例》的原则性规定和与上位法不存在冲突并且未明令废止的成都市的规范性文件,作出划分物业管理区域的行政行为,这个具体行政行为是合法有据的;3.以“中央花园”为名的小区,建筑规模大,仅本案涉及的“中央花园清水河片区”就有业主5000余人,不便于管理;由于建设时间、建筑物规划等因素,该小区客观上形成了相对独立的院落,或者有道路隔断成相对独立的区域;由于房屋建成的时间、规格、价格不同,该小区内的物业管理收费标准不一致;从市政管理的角度,该小区又分属两个社区居委会管理;在该小区内,大部分业主要求按相对独立的区域划小物业管理区域,以便业主更好地行使自主管理的权利。考虑到以上种种因素,为搞好治安管理和该小区配套设施的合理使用,以便给业主、物业使用人创造和保持一个整洁、文明、安全、舒适的生活和工作环境,被告才作出将该小区划分为5个物业管理区域的决定。被告的这一行政行为,主观上符合立法精神,目的是善意的,客观上也符合该小区现状。况且该行为只是对小区物业管理范围进行分割,不是对小区配套设施、设备的权属进行界定或干预,不影响业主对配套设施、设备主张共有或共同使用的权利;4.被告先进行了摸底调查,征求了街道办事处和社区的意见,又采用问卷形式,广泛征求了业主意见,获得绝大多数业主的支持,后经集体研究决定,向区政府报告请示,向相关人公示等形式,才作出划分物业管理区域的决定。被告的这一行政行为事实清楚、法律依据充分、程序合法。法院依法应当维持这一行政行为,驳回原告的诉讼请求。

被告向法庭提交以下证据:

1.小区业主要求划分物业管理区域的请示报告,用以证明划分物业管理区域的行为符合大多数业主愿望;

2.关于划分中央花园清水河片区物业管理区域的情况报告,用以证明作出划分物业管理区域行为的程序;

3.武侯区房管局公示,用以证明被诉行政行为作出前曾向当事人征求意见;

4.对“公示”的回复,用以证明绝大多数业主对划分物业管理区域没有异议;

5.晋阳街道办事处(2001)63号文件,用以证明“中央花园清水河片区”地处两个社区;

6.“中央花园清水河片区”情况简介,用以证明该小区的建筑物规模及配套设施、设备概况;

7.划分物业管理区域的通知,用以证明被诉具体行政行为的内容,并证明该行为作出后履行了告知当事人的义务;

8.行政复议决定书及送达回证,用以证明被诉行政行为经过了行政复议;

9.《中华人民共和国房地产管理法》、《物业管理条例》、成都市人民政府以成府发[1998]65号发布的《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》、成都市房地产管理局成房物业管理[2003]3号《成都市物业管理业主大会规则(试行)》,用以证明被诉行政行为适用的法律法规及规范性文件。

法庭主持了质证、认证。经质证,被告武侯区房管局对原告黄金成等25人提交证据的真实性不持异议,但认为这些证据均不能证明被诉行政行为违法,或者损害了黄金成等25人对公共配套设施、设备的所有权和使用权。黄金成等25人对武侯区房管局提交证据的真实性不持异议,但认为成房物业管理[2003]3号文件应当随《物业管理条例》的生效而废止,不能作为武侯区房管局行政行为的依据;武侯区房管局不具备划分物业管理区域的资格,因此不能认定什么是划分物业管理区域应当具备的事实条件;武侯区房管局提交的这些证据,不能证明该局的行政行为有合法的事实基础。

成都市武侯区人民法院经审理查明:

自1998年起,金雁房产有限责任公司以“中央花园”项目名称,在成都市武侯区晋阳街道办事处辖区内的草金公路以北、清水河以南,开发建设了“中央花园清水河片区”商品房楼群,现共有楼房207幢5726套(户)。按开发先后顺序和规格,该片区可分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅、临河别墅等楼群。其中一期楼群属沙堰社区居委会管辖,其他楼群属金雁社区居委会管辖。不同楼群之间,由围墙、道路等分割为相对独立的院落;院落之间,有一些市政公共通道。该小区由于建设年代较早,公共配套设施有其自身特点。其中,部分供电设备为小区自管,不属市政公共供电配套设施;该小区内其他一些共用设施、设备及物业管理用房,尚未作出权属界定。1999年6月,“中央花园清水河片区”成立了第一届业主委员会。2002年7月,该业主委员会任期届满,未换届选举。2003年10月28日,被告武侯区房管局与晋阳街道办事处共同向武侯区政府办公室提交了《关于划分中央花园清水河小区物业管理区域的情况报告》,内容是中央花园清水河小区物业管理区域的现状和存在的问题,拟将该小区划分为A、B、C、D、E共5个物业管理区域的设想,对划分物业管理区域的利弊权衡。同年11月14日,武侯区房管局将划分物业管理区域的方案在相关区域公示,征求业主意见。同年11月24日,武侯区房管局向“中央花园清水河片区”的业主发出通知,内容为:

按照国务院《物业管理条例》第九条第二款、市房管局《成都市物业管理业主大会规则(试行)》第三条第二款的规定,根据“中央花园清水河片区”市政设施及公建配套情况的特殊性和跨金雁、沙堰两社区居委会管辖区域的实际情况,加之各小区广大业主要求划小物业管理区域。为切实维护各小区业主的利益,便于各小区业主就各自物业管理区域的重大事宜作出决定,而不影响其他小区业主的权利,……本着尽量不影响业主生活不增加业主负担的原则,在不改变现有房屋及公共设施、设备现状的基础上,对中央花园清水河小区物业管理区域进行划分。划定的物业管理区域为:

沙堰社区居委会管辖的原中央花园一期小区(包括1组团:金雁路228号;2组团:暂无街号;3组团:沙堰西一街5号)25幢楼905套住宅,98.8平方米物业管理用房,划分为中央花园A区;

金雁社区居委会管辖的原临河别墅小区(沙堰西一街79号)55幢楼60套住宅,100平方米物业管理用房,划分为中央花园B区;

金雁社区居委会管辖的原中央花园二期小区(含沿河别墅、沙堰西二街20号)85幢楼3180套住宅,4幢楼38套非住宅,120平方米物业管理用房,划分为中央花园C区;

金雁社区居委会管辖的原中央花园精装版一区(沙堰西二街663号)13幢楼482套住宅,20平方米物业管理用房,划分为中央花园D区;

金雁社区居委会管辖的原中央花园三期小区(含精装版二区、晋阳路442号)29幢楼1100套住宅,4幢楼36套非住宅,80平方米物业管理用房,划分为中央花园E区。

请上述区域的业主根据《物业管理条例》、建设部《业主大会规程》和《成都市物业管理业主大会规则(试行)》的有关规定,在晋阳街道办事处、武侯区房管局和各自所属社区居委会的指导下,规范成立相应物业管理区域的业主大会,并选举产生业主委员会。

上述通知张贴后,原告黄金成等25名“中央花园清水河片区”的业主认为被告武侯区房管局的这一行政行为违法,遂于同年12月29日向成都市武侯区人民政府申请行政复议。成都市武侯区人民政府于2004年2月25日作出成武府复决字(2004)第1号《行政复议决定书》,维持了武侯区房管局将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的决定。该复议决定书于同月27日送达黄金成等25人,并在“中央花园清水河片区”内张贴。

以上事实,双方当事人无争议,且有以下证据证实:1.小区业主要求划分物业管理区域的请示报告;2.关于划分中央花园清水河片区物业管理区域的情况报告;3.武侯区房管局公示;4.对“公示”的回复;5.晋阳街道办事处(2001)63号文件;6.“中央花园清水河片区”情况简介;7.武侯区房管局划分物业管理区域的通知;8.行政复议决定书及送达回证。

成都市武侯区人民法院认为:

一、国务院以第379号令于2003年6月8日颁布,并于2003年9月1日施行的《物业管理条例》第五条第二款规定:“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”被告武侯区房管局是符合上述规定的行政管理部门。武侯区房管局作出的划分物业管理区域的通知,是武侯区房管局对物业管理活动行使行政管理职权的行为,具有可诉性。原告黄金成等25人作为武侯区房管局所划分物业管理区域内的业主,受划分物业管理区域行为的拘束、管理,符合行政诉讼法规定的主体资格。黄金成等25人因划分物业管理区域而与武侯区房管局发生争议,有权提起行政诉讼。

二、作为行政机关,应当遵循依法行政的行为准则,依照法律、法规行使维护社会经济文化秩序、管理社会事务、促进社会文明进步的职责和权力。被告武侯区房管局作为物业管理活动的行政管理部门,应当依职权或根据当事人的申请,对所辖区域内包括划分物业管理区域在内的物业管理活动,依法实施管理和监督。

《物业管理条例》第九条第二款明确了物业管理区域划分的主要原则,同时授权省、市、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况,制定具体的划分办法。《物业管理条例》颁布施行后,四川省未及出台相关的具体划分办法,但此前有已发布实施并且未被废止的相关规定。根据《中华人民共和国立法法》规定的法律效力及法律适用规则,这些未被废止的相关规定只要不与法律、法规相冲突,应当继续有效。被告武侯区房管局在《物业管理条例》颁布实施后,四川省尚未出台具体办法的情况下,为履行行政管理职责,直接适用上位法《物业管理条例》,并将与上位法不存在冲突的地方规范性文件作为其实施行政行为的依据,并无不当。

三、被告武侯区房管局实施被诉行政行为时,依据“中央花园清水河片区”建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立等事实,考虑了业主自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动等因素。上述事实证明,武侯区房管局实施被诉行政行为的动机,符合法律授予其行政权力的宗旨。被诉行政行为建立在正当考虑的基础上,行为的内容合乎情理,且具有可行性,符合行政行为合理性原则。

四、被诉行政行为是对物业管理区域的划分,是对公共配套设施、设备所在区域的界定,而不是对公共配套设施、设备权属的认定。“中央花园清水河片区”内如因公共配套设施、设备发生所有权、使用权、相关费用分摊等争议,可以通过市政公共设施的改造、完善,或者业主们相互协商、民事诉讼等途径解决,被告武侯区房管局不能限制。作为物业管理活动的行政管理部门,武侯区房管局应当对所辖区域内的物业活动实施管理和监督,依法维护业主的合法权益。

综上所述,被告武侯区房管局将“中央花园清水河片区”划分为5个物业管理区域的行政行为,依据的事实确实存在,内容符合《物业管理条例》的立法精神和原则规定,符合行政行为的合理性原则,该行政行为作出时没有违反法律、法规的程序性规定,应当是合法有效的。原告黄金成等25人的诉讼主张和相关证据,不足以证明武侯区房管局的行政行为违法,其要求撤销武侯区房管局行政行为的诉讼请求,不予支持。

据此,成都市武侯区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,于2004年8月27日判决:

驳回原告黄金成等25人的诉讼请求。

本案受理费50元,其他诉讼费150元,共200元,由原告黄金成等25人负担。

一审宣判后,黄金成等25人不服,向四川省成都市中级人民法院提出上诉。理由是:一、被上诉人虽有相关条例、规章赋予的划分物业管理区域行政职权,但“中央花园清水河片区”的划分在此前已经完成,被上诉人此次的再行划分属变更物业管理区域,而被上诉人没有变更物业管理区域的权力;二、被上诉人对物业管理区域的再次划分,造成对共用设备设施使用的混乱,是对广大业主利益的侵害;三、一审法院所适用的法律,不适用于物业管理区域的再次划分;四、被上诉人提交的证据不足以证明其行政行为合法,一审采信被上诉人的证据不符合证据规则。请求撤销原判,撤销被上诉人的被诉具体行政行为。

被上诉人武侯区房管局辩称:被上诉人对物业管理区域进行划分,符合行政法规及规章的规定,也充分考虑了“中央花园清水河片区”的实际情况。原审判决正确,二审应当驳回上诉,维持原判。

成都市中级人民法院经审理查明:

当事人对以下事实无异议:上诉人黄金成等25人系“中央花园清水河片区”内业主。该片区位于成都市草金公路以北、清水河以南,按开发时间顺序和规格分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅和临河别墅等楼群,共有207幢5726套。不同楼群之间有围墙、道路分割为相对独立的院落,院落之间有些市政公共通道,其中一期楼群所处地域属沙堰社区居委会,其他属金雁社区居委会。该小区有部分供电设备为小区自管,共用设施、设备及其他物业管理用房未作法定权属界定。2003年11月24日武侯区房管局发出通知,将“中央花园清水河片区”分为A、B、C、D、E五个物业管理区域,对各个区域的物业管理用房进行了划分,并请业主成立相应的业主大会及选举产生业主委员会。

以上事实,有武侯区房管局于2003年11月24日发出的通知和双方当事人的一致陈述等证据证实。上述证据具有真实性、合法性和关联性,予以采信。

本案争议焦点是:1.在“中央花园清水河片区”原有业主委员会和物业管理公司进行管理的情况下,武侯区房管局有无对此地进行物业管理区域划分的行政职权?2.武侯区房管局提交的证据,能否证明其对“中央花园清水河片区”所作的物业管理区域划分的行政行为合法?

成都市中级人民法院认为:

根据国务院《物业管理条例》、《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》的规定,被上诉人武侯区房管局是武侯区内物业管理活动的行政监督管理部门,具有在辖区内进行物业管理区域划分的行政职权。上诉人黄金成等25人认为武侯区房管局对“中央花园清水河片区”作出的此次划分属于变更物业管理区域,而变更行为没有法律依据,该上诉理由不能成立。

《物业管理条例》第九条第二款规定:“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被上诉人武侯区房管局考虑到“中央花园清水河片区”的建筑规模较大,分属两个社区等实际情况,为便于管理,对该片区进行物业管理区域的划分,该行为并无不当。但是根据《物业管理条例》第九条第二款的规定,武侯区房管局在划分物业管理区域时,应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。在本案诉讼中,武侯区房管局没有以证据证明,其在对“中央花园清水河片区”进行物业管理区域的划分时,考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施设备等因素。物业管理区域内共用设施的调整和分割,属于重大事项,应由业主大会讨论决定。由于区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割,因此物业管理区域的划分必须通过业主大会的讨论才能决定。在划分物业管理区域时如不考虑共用设施设备的权属、使用与维护等因素,就可能会对物业业主的合法权益造成损害。故武侯区房管局作出的划分“中央花园清水河片区”物业管理区域的通知,不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定。

综上,一审认定被上诉人武侯区房管局有划分物业管理区域的职权,是正确的;但在行政机关没有提交相应证据的情况下,认定武侯区房管局在划分物业管理区域时,考虑了物业区域的配套设施,是错误的;以被诉行政行为不是对公共配套设施、设备权属的认定,因公共配套设施、设备权属发生争议可以通过其他途径解决为由,判决维持被诉行政行为不当。据此,成都市中级人民法院依照行政诉讼法第五十四条第(二)项第1目、第六十一条第(二)项的规定,于2004年12月3日判决:

一、撤销一审判决;

二、撤销被上诉人武侯区房管局于2003年11月24日对“中央花园清水河片区”业主发出的通知;

三、责令被上诉人武侯区房管局依照法定程序重新划分“中央花园清水河片区”的物业管理区域。

一审案件受理费100元,其他诉讼费50元,二审案件受理费100元,其他诉讼费50元,共计300元,由被上诉人武侯区房管局负担。

本判决为终审判决。

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