大连兴龙垦有机粮油有限公司与公司诉国家卫计委不予行政许可决定案

（北京一中院公布涉及国务院部委的十大行政诉讼典型案例—②）

[典型意义]

本案是涉及食品许可的案件，食用油是日常生活消费品，关系人民群众身体健康。而食品安全的审查具有专业性，案件涉及法院对行政许可程序中的技术评审意见的审查强度和深度问题。本案明确了审查标准，即技术评审意见属于行政行为的事实依据，法院有权进行审查，但在没有证据证明其存在明显不合理之处的情况下，法院予以尊重。本案既体现了对行政机关专业判断权的尊重，同时也体现了司法权对行政权的有效监督。

[专家点评]

关于在审查以专业性判断为基础的行政行为的过程中，司法机关所应秉持的立场和所采用的标准，本案进行了有意义的探索并提供了重要指引。本案所确立的在专业性问题上法院“审查但尊重”的态度，对恰当处理行政诉讼司法与行政关系、司法与保护公民权益关系有重要价值。伴随我国行政法治的发展和行政诉讼的深化，司法审查标准的细化尤显迫切，本案无疑是推动我国司法审查标准细化迈出的重要一步。（点评专家：国家行政学院杨伟东教授）

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行政判决书

（2015）高行终字第1805号

上诉人（一审原告）大连兴龙垦有机粮油有限公司，住所地辽宁省大连市金州区中长街道东风村（丘号38-786-16）。

法定代表人宋鑫，总经理。

委托代理人宋伟平，男。

委托代理人钱生球，男。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会，住所地北京市海淀区知春路14号。

法定代表人李斌，主任。

委托代理人张小霞，女。

委托代理人张安灏，北京德恒律师事务所律师。

上诉人大连兴龙垦有机粮油有限公司（以下简称大连兴龙垦公司）因行政许可一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2015）一中行初字第126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人大连兴龙垦公司的委托代理人宋伟平、钱生球，被上诉人中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）的委托代理人张小霞、张安灏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，2013年9月18日，国家卫计委受理大连兴龙垦公司提出的低热量食用油行政许可申请（卫食新申字（2013）第0028号），同时告知该行政许可需要专家评审。2013年10月24日、11月22日和12月25日，国家卫计委分别组织专家进行评审和专题研讨，评审意见为：1、所提供的验证报告中所用催化剂为“固体氢氧化钠（分析纯）溶解在50%乙醇中备用”，申报资料中所用催化剂为“溶解在丙三醇中的催化剂乙醇和氢氧化钠”，两者不同，且验证报告中无产品回收率、产品组分分析及酯交换率，故验证报告不作为证据采纳。2、申报资料提供的工艺缺乏科学依据和实际生产验证，不能证明其生产工艺的合理性和实际生产价值。评审结论为“建议不批准”。2014年1月3日，国家卫计委作出行政许可技术审查意见告知书（卫食新告字（2014）第0001号），告知大连兴龙垦公司上述评审结论，并告知大连兴龙垦公司可书面申请复核。2014年1月23日，大连兴龙垦公司向国家卫计委提出复核申请。2014年2月25日，国家卫计委再次组织专家进行评审，评审结论仍然是“建议不批准”。2014年3月6日，原卫生部卫生监督中心向国家卫计委上报《关于上报低热量食用油不予批准的函》。2014年3月31日，国家卫计委作出卫食新未准字（2014）第0001号不予行政许可决定（以下简称被诉决定），认为大连兴龙垦公司的申请不符合法定条件、标准，依据修订前的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第四十四条、《卫生行政许可管理办法》第十九条、《新食品原料安全性审查管理办法》第十五条的规定，决定不予许可。大连兴龙垦公司不服该决定，于2014年4月23日提起行政复议。2014年6月18日，国家卫计委作出行政复议决定，维持了被诉决定。大连兴龙垦公司仍不服，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院判决认为，根据《食品安全法》第四十四条及《新食品原料安全性审查管理办法》第五条之规定，国家卫计委具有对大连兴龙垦公司提出的食品申请进行审查并决定是否准予许可的法定职责。《卫生行政许可管理办法》第十九条规定，卫生行政部门根据专家评审结论作出是否批准的卫生行政许可决定。《新食品原料安全性审查管理办法》第十五条第一款规定，国家卫生计生委根据新食品原料的安全性审查结论，对符合食品安全要求的，准予许可并予以公告；对不符合食品安全要求的，不予许可并书面说明理由。本案中，国家卫计委在受理大连兴龙垦公司低热量食用油许可申请后，组织新食品原料审评委员会对该申请进行多次评审，直至形成最终的评审意见及结论。新食品原料安全性评价具有高度的专业性，在没有在案证据证明其存在明显不合理之处的情况下，对专家审评委员会出具的评审意见及结论，予以尊重，国家卫计委根据该评审结论作出被诉决定并无不当。因此，对于大连兴龙垦公司对专家评审意见提出的质疑，不予支持。关于大连兴龙垦公司对被诉决定程序合法性提出的质疑，在案证据可以证明，国家卫计委在受理大连兴龙垦公司提出的许可申请后，及时组织专家进行评审。在得出“建议不批准”的技术审查意见后，国家卫计委将该意见书面告知大连兴龙垦公司，同时告知其享有申请复核的权利，大连兴龙垦公司亦按要求提出复核申请。后国家卫计委又针对该复核申请专门组织专家讨论及评审，最终才依据专家评审结论作出被诉决定。在此过程中，大连兴龙垦公司的知情权、陈述权和申辩权等程序性权利已得以保障。此外，大连兴龙垦公司提出的国家卫计委未一次性告知需补正申请材料之主张，系错误地将其提出的两次许可申请混同为一个行政许可程序，故该主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，大连兴龙垦公司关于撤销被诉决定、责令国家卫计委重新作出具体行政行为，并对大连兴龙垦公司提出的许可申请予以批准的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回大连兴龙垦公司的诉讼请求。

大连兴龙垦公司不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，一、一审法院对双方当事人提交的证据的确认不公正。国家卫计委提交的专家评审意见对专家签名予以保密不符合证据要求，不应予以采纳。以咨询会、研讨会代替专家评审，没有法律效力。在机构改革后，仍以卫生部的名义出具函件不符合要求。一审法院对大连兴龙垦公司提交的证据不予采纳错误，对大连兴龙垦公司申请评审专家出庭不予准许缺乏法律依据。二、一审法院适用法律错误。被诉决定两条具体理由中，没有一条能证明申报的产品不符合食品安全的要求，违背了被诉决定引用的三项法规。国家卫计委在行政复议中关于“新食品原料的工艺应是成熟、合理且具有可操作性”的答辩意见缺乏法律依据。三、一审法院错误认定被诉决定程序合法，侵害了其合法权益。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉决定。

国家卫计委答辩认为，一、国家卫计委提交的证据形式合法，内容真实。评审报告隐去专家名字，是为了保证专家能够不受干扰地参加评审活动。有专家签字的评审报告已由一审法院审查。专家的意见体现在评审报告中，没有必要出庭对相关问题予以说明。国家卫计委的直属单位名称变更需上报中编办审定，有一定的时间滞后性。二、被诉决定认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。

在一审法院审理期间，国家卫计委提交了下列证据：1、行政许可申请材料接收凭证（编号：2013Y000062），行政许可申请受理通知书（卫食新申字（2013）第0028号）；2、2013年10月24日新食品原料评审报告及签字表、11月22日有关讨论意见；3、2013年12月25日新食品原料评审报告及签字表；4、行政许可技术评审意见告知书（卫食新告字（2014）第0001号）；5、复核申请书；6、行政许可申请材料接收凭证（编号：2014Y000002）；7、2014年2月25日新食品原料评审报告及签字表；8、关于上报低热量食用油不予批准的函（卫监审一便函（2014）67号）；9、行政复议申请部分材料、行政复议决定书（国卫复决（2014）29号）及送达证据。

在一审法院审理期间，大连兴龙垦公司向法院提交了下列证据：1、被诉决定及国家卫计委作出的复议决定；2、情况说明、辽宁省疾病预防控制中心检测报告、大连市产品质量监督检验所产品质量检验报告；3、中科院大连化学物理研究所“氢氧化钠为催化剂制备低热量油脂工艺”的验证报告、委托实验情况说明、中国科学技术大学分子油化学实验室低热量油脂制造方法工艺科学性重复验证报告；4、中国科学技术大学理化科学实验中心的分析报告；5、国家卫计委于2012年3月6日作出的不予许可决定、大连兴龙垦公司于2011年11月2日提出的复核申请、大连兴龙垦公司于2014年1月23日提出的复核申请；6、2011年8月24日至2012年2月22日的专家评审资料；7、大连兴龙垦公司代理人代理词的附件。大连兴龙垦公司向一审法院提出申请，要求参与此次评审工作的专家出庭作证，一审法院不予准许。

上述证据均已随案移送本院。经审查核实，本院认可一审法院认证结论。国家卫计委向一审法院提交了的专家评审报告，国家卫计委认为，为保证专家能够不受干扰地参加评审活动，向大连兴龙垦公司出示的该证据未揭示专家名字。同时，《国家卫生计生委食品安全相关行政许可评审专家管理办法》中也有关于参加评审的专家保密的规定。经一审法院审查认定该证据符合证据要求予以采纳，本院认为本案中国家卫计委的上述意见具有合理性且不违反相关规定，本院亦认可一审法院的认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《食品安全法》第四十四条规定，申请利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产活动的单位或者个人，应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料。国务院卫生行政部门应当自收到申请之日起六十日内组织对相关产品的安全性评估材料进行审查；对符合食品安全要求的，依法决定准予许可并予以公布；对不符合食品安全要求的，决定不予许可并书面说明理由。《新食品原料安全性审查管理办法》第十五条第一款规定，国家卫生计生委根据新食品原料的安全性审查结论，对符合食品安全要求的，准予许可并予以公告；对不符合食品安全要求的，不予许可并书面说明理由。《卫生行政许可管理办法》第十九条规定，卫生行政部门根据专家评审结论作出是否批准的卫生行政许可决定。本案中，国家卫计委在受理大连兴龙垦公司申请后，组织新食品原料审评委员会对该申请进行评审并形成评审意见及结论，程序合法，认定事实清楚。一审法院认为新食品原料安全性评价具有高度的专业性，在没有在案证据证明其存在明显不合理之处的情况下，对专家审评委员会出具的评审意见及结论应予以尊重，该认定意见正确，本院予以支持。因此，国家卫计委依据专家评审结论对大连兴龙垦公司的申请不予许可，具有事实和法律根据。大连兴龙垦公司提出的本案行政许可程序违法的诉讼主张，缺乏事实和法律依据。

综上，一审法院判决驳回大连兴龙垦公司的诉讼请求正确，本院应予维持。大连兴龙垦公司的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连兴龙垦有机粮油有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

注：本案一审裁判文书未能在裁判文书中找到