土地利用总体规划不具有可诉性

[裁判要旨]

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。土地利用总体规划，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。

[裁判文书]

最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申19号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：陈爱时。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县。

法定代表人陈永光，县长。

一审原告、二审上诉人：叶德存。

陈爱时、叶德存诉被浙江省平阳县人民政府土地利用规划一案，浙江省温州市中级人民法院于2016年3月29日作出（2016）浙03行初4号行政裁定，驳回陈爱时、叶德存的起诉。陈爱时、叶德存不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2016年7月4日作出（2016）浙行终449号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。陈爱时仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：1999年9月13日，原浙江省土地管理局作出浙土规〔1999〕19号《关于平阳县及昆阳等17个镇土地利用总体规划的批复》，就温州市人民政府上报的温政发〔1999〕195号《关于要求批准平阳县及17个建制镇土地利用总体规划的请示》作出批复，其中包括平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划。2015年12月28日，陈爱时、叶德存提起行政诉讼，要求确认平阳县人民政府1998年10月编制平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划的行为违法，同时请求撤销该土地利用总体规划。

浙江省温州市中级人民法院一审裁定认为，国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》第三条规定，土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。因此，被诉编制行为作为浙土规〔1999〕19号《关于平阳县及昆阳等17个镇土地利用总体规划的批复》的有效组成部分，属于公共政策范畴。陈爱时、叶德存起诉请求确认平阳县人民政府于1998年10月编制平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划图行为违法并予以撤销，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回陈爱时、叶德存的起诉。

浙江省高级人民法院二审裁定认为，1999年9月13日原浙江省土地管理局向温州市人民政府作出的《关于平阳县及昆阳等17个镇土地利用总体规划的批复》（浙土规〔1999〕19号）中载明，“你市《关于批准平阳县及17个建制镇土地利用总体规划的请示（温政发〔1999〕195号）业经省政府批准”；并原则同意平阳县及“昆阳、敖江”等17个镇的《土地利用总体规划（1997—2010年）》，涉案的《平阳县鳌江镇土地利用总体规划图（1997—2010年）》系该批复的内容之一。经法定程序批准的土地利用总体规划是土地利用和管理的依据，是对平阳县鳌江镇范围内的土地利用进行宏观调控和指导的纲领性文件，城乡建设及土地开展等土地利用活动中应当符合该土地利用总体规划的要求，其具有普遍适用性与约束力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，应当属于人民法院的受案范围，人民法院不受理对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，驳回陈爱时、叶德存提起的本案诉讼，并无不当。陈爱时、叶德存提出的一审法院作出的涉案回避申请、证据认定复议决定程序违法的理由，均无法律依据且不能构成认定一审法院裁定错误的法定理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

陈爱时向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，撤销平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划图件。其申请再审的事实与理由为：平阳县人民政府1998年编制的平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划图中A55号地块的农民居住点包括了再审申请人的两间房屋，建设时间是1992年。2013年2月，平阳县鳌江镇人民政府违法强制拆除该房屋。在行政赔偿案件中，再审申请人将上述规划图件作为证据提交但法院未予采信，导致两间房屋被强拆后得不到国家赔偿。因此请求撤销虚假的规划图件。

本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。本案被诉行政行为是平阳县人民政府作出的平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划是对今后一段时间内土地利用的总安排，主要内容包括：确定土地利用的目标和方向，土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施。土地利用总体规划图是以定性、定量、定位的方式体现土地利用总体规划方案。平阳县人民政府作出的平阳县鳌江镇（1997-2010年）土地利用总体规划，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。陈爱时、叶德存以平阳县人民政府土地利用总体规划及据此绘制的图件违法为由提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围，对已经立案但不符合起诉条件的，应当裁定驳回起诉。因此，一、二审裁定驳回陈爱时、叶德存的起诉，并无不当，本院予以维持。

综上，再审申请人陈爱时的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人陈爱时的再审申请。