王艳影诉辽宁省沈阳市浑南现代商贸区管理委员会履行补偿职责案

人民法院征收拆迁典型案例（第二批）案例七

2018.5.15  公布

[典型意义]

在依法治国的进程中，以更加柔和、富有弹性的行政协议方式代替以命令强制为特征的高权行为，是行政管理的一个发展趋势。如何通过行政协议的方式在约束行政权的随意性与维护行政权的机动性之间建立平衡，如何将行政协议置于依法行政理念支配之下是加强法治政府建设面临的重要课题之一。本案即为人民法院通过司法审查确保行政机关对行政协议权的行使符合法律要求，切实保障被征收人合法权益的典型案例。本案中，当事人通过合意，即签订国有土地上房屋征收与补偿安置协议的形式确定了各自行政法上具体的权利义务。行政协议约定的内容可能包罗万象，但依然会出现遗漏约定事项的情形。对于两个行政协议均未约定的“双倍支付”临时安置补助费的内容，二审法院依据2015年2月实施的《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》有关“超期未回迁的，按照双倍支付临时安置补助费”之规定，结合行政机关未能履行2011年协议承诺的交房义务以及2016年已协议改变补偿方式等事实，判令行政机关按照上述规定追加补偿原告2015年2月至2016年5月期间一倍的临时安置补助费。此案判决明确了人民法院可适用地方政府规章等规定对行政协议未约定事项依法“填漏补缺”的裁判规则，督促行政机关在房屋征收补偿工作中及时准确地适用各种惠及民生的新政策、新规定，对如何处理行政协议约定与既有法律规定之间的关系具有重要的指导意义。

[裁判文书]

辽宁省沈阳市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）辽01行终945号

上诉人（原审原告）：王艳影。

被上诉人（原审被告）：沈阳浑南现代商贸区管理委员会，住所地沈阳市浑南区。

法定代表人：任立辉，职务主任。

委托代理人：代苏宁，系辽宁同方律师事务所律师。

委托代理人：赵淑萍，系被上诉人单位工作人员。

上诉人王艳影诉沈阳浑南现代商贸区管理委员会履行补偿职责一案，不服沈阳市大东区人民法院（2016）辽0104行初161号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院认定，2011年12月5日王艳影与沈阳市东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室签订国有土地上房屋征收与补偿安置协议（非租赁房屋产权调换、实物安置），约定管理办公室对王艳影所有的坐落于沈阳市浑南区白塔街2甲20号2-3-1房屋进行征收拆迁，王艳影选择实物安置的方式进行拆迁补偿，并约定管理办公室在2014年3月15日前将实物安置房屋交予王艳影。协议签订后，管理办公室一直未履行交付房屋的义务。直至2016年5月5日沈阳市东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室（4）与王艳影重新签订了国有土地上房屋征收与补偿安置货币补偿协议书，货币补偿协议书中确认的王艳影所有的房屋地址与实物安置协议中确定的地址一致，约定沈阳市东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室（4）对王艳影进行货币补偿，补偿金额为316829元。现王艳影已实际收到该款项。

2011年涉案地块的征收与补偿工作由东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室负责，后由于政府对土地征收工作职责进行调整，东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室的征收与补偿工作职责下发到各个功能区管委会，涉案地区征收与补偿工作由东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室（4）负责。

2015年9月1日王艳影因房屋拆迁安置补偿合同纠纷起诉沈阳浑南现代商贸区管理委员会。沈阳市浑南区法院作出（2015）浑南民二初字第02500号民事判决书，查明：东陵区（浑南新区）政府办公室于2013年3月20日下发沈东陵（浑南）政办发（2013）10号《关于进一步明确土地征收工作职责的通知》中明确，各功能区管委会办理征收补偿款申报、审批、发放工作。另沈阳浑南现代商贸区管理委员会不服上述判决，在上诉状中自认临时安置补助费的发放主体已变更为上诉人。

原审法院认为，东陵区（浑南新区）政府办公室与2013年3月20日下发沈东陵（浑南）政办发（2013）10号《关于进一步明确土地征收工作职责的通知》中已明确各功能区管委会办理征收补偿款申报、审批、发放工作。由此可见，沈阳浑南现代商贸区管理委员会是本案的适格被告。

《中华人民共和国合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。本案中，王艳颖先于2011年12月5日与沈阳市东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室签订国有土地上房屋征收与补偿安置协议（非租赁房屋产权调换、实物安置），选择实物安置方式进行拆迁补偿，因回迁安置房屋一直未予交付，东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室（4）于2016年5月5日就同一拆迁地址与王艳颖重新签订了国有土地上房屋征收与补偿安置货币补偿协议书，王艳颖选择货币补偿方式进行拆迁补偿。至此可见，王艳颖原以实物安置方式签订的回迁安置协议书已变更为选择以货币补偿方式进行拆迁补偿，重新签订了国有土地上房屋征收与补偿安置货币补偿协议书。合同变更后，原合同的权利义务终止。现原告依据已变更的原实物安置补偿协议书主张超期未回迁安置补助费的诉讼请求本院无法支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王艳颖的诉讼请求。

上诉人上诉称，因被上诉人未能履行产权调换协议在履行期限内为上诉人安置房屋，根据《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十六条的规定，超期未回迁的按照双倍支付临时安置补助费。被上诉人应从逾期交付之日至变更安置方式日止支付上诉人超期未回迁的安置补助费按每月1992.6元标准支付，共计47822.4元，请求二审法院依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称，一、被上诉人并非政府确定的征收主体，亦非与上诉人签订征收补偿协议的合同主体，故被上诉人并非本案的适格被告。二、上诉人的征收补偿方式已由原来的实物补偿变更为货币补偿，上诉人与征收部门签订了新的货币补偿协议，上诉人起诉依据的原安置协议书已经因货币补偿协议的签订而解除，其起诉已经没有事实依据和法律依据。三、上诉人作为被征收人只能选择一种征收补偿方式，并享有一种征收方式下的权益，上诉人自2014年3月16日始享受货币补偿权益，该节点以后上诉人不再享受实物安置补偿权益。

原审原告向原审法院提交的证据有:1、LK066实物安置补偿协议，证明2011年12月5日我与东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室签订实物安置补偿协议，约定征收与补偿的方式为实物安置，由拆迁人向我提供55.35平方米的回迁房，由于老楼改造约定回迁面积为66.42平方米，回迁房屋的最后期限为2014年3月15日，并约定给付临时安置补助费每月996.3元，24个月共计23911.2元，搬迁补助费800元，补助和奖励费27675元，装修补偿费16605元，共计68991.2元。货币应给付的款项在合同签订后已实际支付，但是回迁安置房屋一直未给提供，所以要求被告支付因未在约定期限内给予回迁安置而产生的过渡期补偿费并且要求双倍支付。2、浑南法院民事判决书、沈阳市中级法院民事裁定书、浑南法院民事裁定书、被告单位在浑南法院民事案件中提出的上诉状，上诉状中被告已自认临时安置补助费的发放主体已变更为上诉人，其他法律文书中亦可确认被告为本案的适格被告。

原审被告向原审法院提交的证据有：1、房屋征收决定。2、房屋征收公告。3、国有土地上房屋征收与补偿安置非租赁房屋产权调换、实物安置协议书。1-3证明本案所涉征收工作政府确定的征收主体以及与原告签定安置协议的主体均是东陵区（浑南新区）第二房屋征收管理办公室和东陵区（浑南新区）第二房屋征收服务中心，而非本案被告。4、第四粮库职工宿舍房屋及地上附属物征收补偿安置方案，证明本次征收实行实物安置与货币补偿两种方案，两者任选其一，两种方式下的补偿不可兼得。5、国有土地上房屋征收与补偿安置货币补偿协议书。6、沈营路环境整治及危房改造项目四库居民征收补偿款已领取表。5-6证明2016年5月5日原告与征收部门签定了新的补偿协议并领取补偿款，将补偿方式由原来的实物安置变更为货币补偿，原告起诉依据的实物安置协议书已失效。征收部门自2014年3月16日始支付原告货币补偿金的利息，即双方以此方式确定原告的货币补偿时间起算点为2014年3月16日，该时间点后原告享有货币补偿权益，即不再享有实物安置方式下回迁的权益。征收部门向原告支付利息，不要求其退还2014年1月份以后领取的临时安置补助费，重新给予4个月的临时安置补偿费（过渡费补偿），即考虑了原告征收方案变更，原实物安置协议解除情节，故原告的征收安置权益已经得到充分补偿。

上述证据均已随案移送本院。

经审查，原审法院对证据的认定正确，本院予以确认。

本院审理查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。

本院另查明，在本案二审诉讼期间，上诉人按每月996.3元的标准全部领取了至2016年5月的临时安置补助费。

本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条的规定，结合2013年3月20日沈东陵（浑南）政办发（2013）10号《关于进一步明确土地征收工作职责的通知》，被上诉人具有履行征收补偿的职责。本案焦点问题在于被上诉人是否应当双倍给付临时安置补助费，本院认为，2016年5月双方重新签订货币补偿协议时，因关于是否双倍给付过渡期安置费问题正在民事诉讼过程中，故对该部分内容未予约定。根据《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》（沈阳市人民政府46号令）三十六条（三）项规定：“超期未回迁的，按照双倍支付临时安置补助费。选择货币补偿的，一次性支付4个月临时安置补助费；”，沈阳市人民政府46号令的实施时间为2015年2月，故在2015年2月至2016年5月期间，被上诉人应当双倍给付临时安置补助费，因上诉人已按一倍标准领取临时安置补助费，故被上诉人应再给付上诉人2015年2月至2016年5月期间的一倍临时安置补助费，即996.3元/月×16个月=15，940.8元。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：

一、撤销沈阳市大东区人民法院（2016）辽0104行初161号行政判决；

二、判令被上诉人沈阳浑南现代商贸区管理委员会于本判决发生法律效力后30日内给付上诉人王艳影临时安置补助费15,940.8元。

二审案件受理费50元，由被上诉人沈阳浑南现代商贸区管理委员会承担。

本判决为终审判决。