政府信息不予公开答复的合法性审查

【裁判要旨】

1.申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。

2. 行政机关仅答复申请人其申请的信息不属于公开范围，未尽到充分说明理由义务的，属于认定事实不清，证据不足。

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）京行终1373号

上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通路1号。

法定代表人陈清，区长。

委托代理人张红杰，北京市房山区人民政府干部。

委托代理人王炳明，北京市智远律师事务所律师。

上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。

法定代表人陈吉宁，代市长。

委托代理人张磊，北京市人民政府法制办公室干部。

委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）张仟顺，男，1970年5月3日出生，汉族，住北京市房山区。

上诉人北京市房山区人民政府、北京市人民政府因政府信息公开告知及行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2016）京04行初2738行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

2016年8月9日，北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）对张仟顺作出房山区（2016）第58号-告《答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：根据《北京市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》）第二十八条第（五）项的规定，您申请获取的”房山区人民政府会议纪要2013年第56期，日期2013.10.29”（以下简称56期会议纪要）信息，不属于政府信息公开范围。张仟顺不服，向北京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府于2016年10月21日作出京政复字〔2016〕708号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉告知书。张仟顺不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求依法撤销被诉复议决定，并责令房山区政府重新对其申请的政府信息作出答复。

一审法院经审理查明以下案件事实：2016年7月28日，张仟顺向房山区政府申请公开56期会议纪要的政府信息，房山区政府于同日作出房山区（2016）第58号-回《登记回执》，告知张仟顺将于同年8月18日前作出书面答复。如需延长答复期限，将另行告知。2016年8月9日，房山区政府作出被诉告知书，告知张仟顺”根据《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定，您申请获取的''房山区人民政府会议纪要2013年第56期，日期2013.10.29''信息，不属于政府信息公开范围”。

张仟顺不服被诉告知书，于2016年8月24日通过邮寄的方式向市政府申请行政复议，市政府于同年8月26日收到上述申请并依法受理。2016年8月30日，市政府向房山区政府送达《行政复议答复通知书》，房山区政府于同年9月5日收到后，于同年9月8日作出《行政复议答复书》，并提交了作出被诉告知书的证据和依据。2016年10月21日，市政府作出被诉复议决定，并于同年10月24日送达张仟顺。

一审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第四条及第十三条之规定，房山区政府作为地方人民政府，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。

依据信息公开条例第二十一条第（二）项之规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案中，房山区政府在被诉告知书中仅载明根据《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定，张仟顺申请获取的56期会议纪要不属于政府信息公开范围，但没有具体说明不予公开的理由。《信息公开规定》第二十八条第（五）项规定”申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息”，但房山区政府在庭审中也没有提供相关证据证明张仟顺申请公开的56期会议纪要属于内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息。据此，房山区政府对于其制作的56期会议纪要，以属于内部管理信息和过程性信息为由不予公开，证据不足，依法应予撤销。

根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，因被诉告知书依法应予撤销，故被诉行政复议决定亦应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定判决撤销被诉告知书和被诉复议决定，责令房山区政府于判决生效之日起在法定期限内对张仟顺的政府信息公开申请重新作出答复。

房山区政府及市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定缺乏事实和法律依据。上诉人制作的会议纪要是对韩村河地区风景石整治工作的整体部署，并非针对张仟顺个人，其次该会议纪要讨论的整治工作是由国土、城管等执法部门依据其部门法共同实施的，所以对当事人权利义务产生影响的是具体执法行为，并非会议纪要，该纪要并未外部化。且该会议纪要并非张仟顺及妻子经营的北京顺文艺珑石材经营部被强制拆除的依据，上诉人基于涉案会议纪要的内部管理信息性质确定其不属于政府信息公开范围并无不当；第二，上诉人已将56号会议纪要以参考材料形式向法庭提供，此种情形不能被认定为证据不足。综上，请求二审法院撤销一审判决。

张仟顺口头答辩称同意一审判决，请求法院驳回二上诉人的上诉请求。

各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院认证意见正确。各方当事人对一审法院查明事实均无异议，一审法院查明事实清楚，本院予以确认。

本院认为,根据信息公开条例第二十一条第（二）项的规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。从上述规定可以看出，行政机关对于不予公开的政府信息，应履行法定的说明理由义务。同时参照《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，张仟顺申请公开56期会议纪要，房山区政府仅答复该信息不属于政府信息公开范围，笼统援引了前述规章的规定，并未进一步明确该会议纪要属于内部管理信息还是过程性信息或两者兼具，故未尽到充分的法定说明理由义务，属于认定事实不清，证据不足。一审判决撤销被诉告知书于法有据。并未违反信息公开条例的有关规定。二上诉人的相关上诉主张本院不予支持。

因被诉告知书应予撤销，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决，故一审法院一并撤销被诉复议决定符合法律规定，本院予以支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市房山区人民政府、北京市人民政府共同负担（已交纳）。

本判决为终审判决。