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办案手记8-6:屠宰场的关闭

这起案件是记者介绍过来的。听屠宰场业主说,他曾花了不少钱,请来几位记者,记者采访当地政府后,稿件写好后传真给政府,让政府提意见。稿件写得很尖锐,足以让政府官员心惊肉跳,最后都写着“本报将继续关注”。结果,新闻没有报道出来,政府反而取笑他:“你找记者有什么用呢?记者还不是听共产党的?”于是,他决定走法律途径。

老百姓遭到政府违法行政侵害,到处寻求救济途径,不仅没有得到援助,反而再次受到伤害,这几乎是这个国家里的常态。我听着心理有些沉重,我说我不一定能解决你的问题,但我至少不会骗你。

当地唯一的三星级屠宰场

本案发生在浙江慈溪市。慈溪在全国百强县中,很长一段时间大,排位都在前十名,在浙江则排位第一。这种排位,是政府的视角。不过,慈溪市的企业大多是民营企业,老百姓的生活水平确实比较高。只是,像所有地方的政府一样,慈溪市政府也相当强势。但是,因为经济发达,政府的日子好过,便有些多一事不如少一事的心态,官民矛盾相对就比较容易解决。我代理过不少慈溪的案件,至今尚未碰到过没有解决的。

本案当事人姓戚,是慈溪某镇畜禽定点屠宰场业主。戚老板说,他的屠宰场是1997年经过依法批准设立的,是慈溪市21家定点屠宰场中最好的。他说,《生猪定点屠宰企业资质等级要求》(SB/T10396-2005)规定设区市城区的生猪定点屠宰厂(场)应达到的标准是三星级,而县(市)城区的应达到的标准是二星级,而他的屠宰场2006年被宁波市贸易局评定为三星级屠宰场。

接着,他出示了很多荣誉证书:2006年6月28日,村党总支荣誉证书,感谢他为村社会主义新农村建设奉献爱心;2008年3月,宁波市贸易局授予其为2007年度商贸系统先进个人;还有两块则是牌匾,2006年11月、12月,慈溪市贸易与粮食局、宁波市贸易局先后授予其屠宰场为二星级、三星级屠宰场。

我很想问问他,为了这些荣誉花了多少钱,倒不是怀疑他屠宰场不够规范,而是认为即使很规范,取得这些荣誉肯定也得花钱的。但是,我克服了自己的好奇心,没问。

他说慈溪市要把所有屠宰场都关了,只保留一家。保留的一家是周巷镇的的屠宰场,他说这不公平,周巷镇那家屠宰场没有他的规范。我听着听着,感到似乎是政府干预市场,是不正当竞争。此前,一份记者写作的稿件也是这样容说的。

但是,戚老板却说不大清楚。我问,报纸有没有报道过。这么大行动,媒体肯定会宣传,我们政府从来就不喜欢低调做事。戚老板说,慈溪日报报道过。我在网上一搜索,果然发现,2010年11月6日,慈溪日报有篇题为“生猪定点屠宰场关闭撤并工作有序推进”的报道。

政府的计划是,将全市21家屠宰场关闭,在龙山镇成立市禽畜中心屠宰场。戚老板说,有18家屠宰场已经关闭了,周巷镇那家则作为备用屠宰场,包括他,还留下两家。其中一家原本就在龙山镇,屠宰中心就设在那里,实际上就不用关闭了。

那是具体行政行为吗?

听了戚老板的介绍,结合网上的情况,我对案情有了总体的了解。接下来,我就开始问关键点了。我说政府要关闭你的屠宰场,作出过什么决定或者下发过什么通知?

戚老板说,没有。他递给我一份慈溪市人民政府的文件,他说是通过关系从慈溪市贸易局拿到的:

关于印发慈溪市生猪定点屠宰场撤并工作实施办法的通知

慈政办发〔2010〕146号

各镇人民政府、各街道办事处,市政府各部门、各直属单位:

《慈溪市生猪定点屠宰场撤并工作实施办法》已经市政府同意,现印发给你们,请按照要求,认真抓好落实。

二○一○年八月三十日

慈溪市生猪定点屠宰场撤并工作实施办法

根据国务院新修订的《生猪屠宰管理条例》、《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》(省政府令第274号)、《浙江省人民政府关于浙江省生猪定点屠宰厂(场)设置规划的批复》(浙政函〔2009〕1号)和《宁波市生猪屠宰管理办法》(宁波市人民政府令第166号)精神,结合我市生猪屠宰管理工作实际,决定对全市现有21个生猪定点屠宰场进行关闭撤销,实行集中定点屠宰。为切实做好生猪定点屠宰场撤并工作,特制订本办法。

一、指导思想和工作目标

(一)指导思想。以科学发展观为指导,以提高生猪肉品质量、保障全市人民吃上“放心肉”为目标,按照“市场采购、集中屠宰、自愿配送、市场销售”的运行原则,通过关闭撤销现有生猪定点屠宰场,逐步建立起与我市产业发展和人民群众生活需求相适应,布局科学合理、竞争规范有序、加工设施先进、产品质量安全的生猪集中定点屠宰体系。

(二)工作目标。按照我市生猪定点屠宰场点“一主一备”设置规划原则,市畜禽屠宰加工中心为主屠宰场,保留周巷屠宰场为备用屠宰场点(发生疫情时作为全市备用场使用,目前过渡期所屠宰生猪产品仅限于在周巷镇行政区域内供应)。至今年年底前,关闭撤销全市现有21个小型生猪定点屠宰场(详见附件1,全面实行现代化、机械化生猪集中定点屠宰。

二、工作职责和政策措施

(一)工作职责

1.各镇(街道)工作职责

根据属地管理原则,各镇人民政府、各街道办事处是生猪定点屠宰场关闭撤销、合并集中屠宰工作的责任主体,负责按时完成生猪定点屠宰场关闭撤销工作。具体职责:

(1)负责做好本辖区内生猪定点屠宰场的经济补偿、业主安置、关闭撤销等工作;

(2)负责引导市场主体在本镇(街道)设置生猪肉品配送供应点,原则上每个镇(街道)生猪肉品配送供应点设置1个,周巷、观海卫、龙山镇不超过2个(详见附件2、3);并落实配送供应点经营业主(原则上选择生猪调运户或屠宰场业主);

(3)负责做好本辖区的社会稳定工作。根据市委办、市府办《关于印发〈慈溪市重大事项社会稳定风险评估工作实施细则〉的通知》(慈党办〔2010〕18号)精神,各镇(街道)应组织做好社会稳定风险评估工作,并制订生猪产品市场供应和突发事件处置应急预案,确保辖区社会稳定;

(4)负责做好本辖区生猪屠宰和生猪产品市场流通经营的管理工作。会同有关部门严厉打击私屠滥宰和白板肉上市销售等不法行为,确保生猪定点屠宰场撤并工作顺利进行和生猪产品市场供应。

2.市级有关部门工作职责

市贸易粮食部门负责拟订具体实施方案,组织社会稳定风险评估,确保市场和社会稳定,督促指导各镇(街道)生猪定点屠宰场的关闭撤销、集中屠宰、配送供应、相关协调等工作;市农业部门负责屠宰场检疫和生猪产品报验的人员招聘、培训、检疫(报验)设备设施配置,并做好检疫、报验工作;市工商部门(受市贸易粮食部门委托)负责做好屠宰场“瘦肉精”检测人员、检测设备设施的配置和检测工作,并负责做好全市生猪产品流通领域的监督管理;市物价部门负责做好屠宰场加工服务费的核准工作;市公安、财政、卫生、质监、环保、交通、城管执法、食品药品监管等部门,根据各自职责,通力合作,确保撤并工作顺利完成。

(二)政策措施

市财政安排专项资金,用于对全市21个生猪定点屠宰场关闭撤销、实行集中屠宰工作的补偿、补助和补贴。

1.对关闭撤销的21个生猪定点屠宰场依法给予一定补偿;

2.对生猪集中屠宰后,白肉配送车辆购置及运输费给予适当补助;

3.对镇(街道)给予一定的工作经费补贴。

补偿、补助、补贴办法由市贸易粮食局会同市财政局制定,报经市政府同意后下发。

三、实施步骤

按统一部署,全市生猪定点屠宰场关闭撤销、集中屠宰工作分准备部署、全面实施、总结完善三个阶段进行。

(一)第一阶段,准备部署(2010年6月—9月)。

做好调查摸底工作,全面掌握生猪屠宰管理工作实际情况。通过召开各类座谈会,征求多方意见,研究制订实施办法和方案。认真做好前期各项准备工作,确保全市生猪定点屠宰场撤并工作顺利实施。

1.市贸易粮食局研究拟订慈溪市生猪定点屠宰场撤并工作实施办法,完成社会稳定风险评估,做好相关协调工作;

2.各镇(街道)应同步组织做好社会稳定风险评估工作,完成对辖区内生猪定点屠宰场的经济补偿、业主安置、生猪肉品配送供应点设置、人员落实等调查摸底工作。市农业局、工商分局做好生猪检疫、生猪产品报验、“瘦肉精”检测设备设施的配置和人员落实到位的准备工作;

3.市食品有限公司负责制订生猪屠宰场运行方案,完成市畜禽屠宰加工中心项目工程建设、验收和周巷屠宰场改造升级及人员招聘、培训工作,落实农业、工商部门所需的检疫、报验、检测的办公室、检测实验室及场地等设施,并做好与农业、工商部门的衔接工作。市畜禽屠宰加工中心开始试运营。

4.召开全市生猪屠宰管理工作会议。全面动员,发布通告,进一步统一思想,明确工作要求。

(二)第二阶段,全面实施(2010年10月—12月)。

全面实施生猪定点屠宰场关闭撤销、实行集中屠宰工作。

1.确保市畜禽屠宰加工中心正常运行。市畜禽屠宰加工中心从10月份开始投入运行,努力做好生猪调运、检验检疫、“瘦肉精”检测、集中屠宰、生猪产品检验、报验、肉品检验、配送供应等各个环节协调衔接工作。

2.关闭撤销21个生猪屠宰场。各镇(街道)要按照成熟一个、关闭一个的原则,在规定期限内,分批同步做好辖区内关闭撤销屠宰场的经济补偿和业主安置等工作。同时建好生猪肉品配送供应点,并与市畜禽屠宰加工中心、周巷屠宰场做好协调衔接工作。各生猪肉品配送供应点必须保证生猪肉品供应,并做好登记、配送工作,确保市场和社会稳定。

3.加强全市生猪屠宰执法工作。成立由市贸易粮食局、公安局、农业局、卫生局、食品药品监管局、质监局、工商分局等部门组成的市生猪屠宰管理联合执法队伍,加强生猪屠宰和生猪产品流通经营管理。各镇(街道)须相应成立生猪屠宰管理执法队伍,负责做好辖区内的生猪屠宰和生猪产品流通经营管理工作。全市生猪集中屠宰后,未经定点,任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。农村地区个人自宰自食,须经本村村委会证明,经镇(街道)生猪屠宰管理工作领导小组办公室同意,方可屠宰。

(三)第三阶段,总结完善(2011年1月-6月底)。

全面检查工作实施情况,认真总结工作经验,进一步完善全市生猪定点屠宰运营管理工作。

四、工作要求

完善生猪定点屠宰管理、关闭撤销现有生猪定点屠宰场,实行全市生猪集中定点屠宰,是一项事关全市人民吃上“放心肉”的民生工程,该项工作涉及面广,工作艰巨而复杂。对此,各地各部门要有充分的认识,必须加强领导、密切配合,集中力量做好工作。市政府将与各镇(街道)签订工作任务责任书,进一步明确工作职责。同时,要加强全市生猪集中屠宰后的行政执法力度,坚决打击私屠滥宰,严厉查处抗拒阻碍执行公务的违法行为,杜绝私屠滥宰、白板肉上市。宣传部门要进一步加大宣传力度,广泛深入宣传《条例》等有关法律、法规及规章,进一步提高全体市民对生猪集中定点屠宰重要性和必要性的认识。

附件:1.慈溪市关闭撤销屠宰场名单

2.慈溪市生猪肉品配送供应点建设基本标准

3.慈溪市生猪集中定点屠宰后生猪、生猪产品购销流程图

主题词:农业 生猪 办法 通知

抄送:市委各部门,市人大办、政协办,市人武部,市法院、

检察院,各人民团体、民主党派;宁波湾新区管委会办公室。

慈溪市人民政府办公室      2010年8月30日印发

如果从行政法基础知识来说,政府稍微讲点道理的话,这样的文件自然是不能作为执法依据的,当事人根本没有必要提出行政救济,因为慈溪市人民政府甚至没有将文件送达给当事人。但是,我们的政府有时候确实是一点道理也不讲的。十余年代理行政案件的经历,使我对此深有体会。如果认为这种文件无需理会,等到政府真采访行动了,再提出复议申请,政府就会抗辩说超过了法定期限,说是在网上公布过。而人民法院对于这样的文件,则可能会以不属于具体行政行为不予受理。在如今环境下,代理行政案件,必须预防各种损害当事人利益的可能性,不能死扣法理和常理。

我问戚老板,政府还会不会对你作出一个关闭决定,或者至少将这份文件向你传达。戚老板说,肯定不会,之前那些屠宰场就是按照这一文件要求关闭的,而且内部人士也是这么告诉他的。

接下来,我按照通常接案顺序,告诉了戚老板民告官的风险。虽然,屠宰场是个体工商户,但投资规模并不小,不如“无产阶级”打行政官司,无后顾之忧。我说,譬如,贸易、工商、农业、卫生、质检、食品药品、环保等部门都可以对屠宰场进行检查,进行报复性执法,他是不是顶得住。戚老板说,没问题,这些他早就考虑过了。我猜想,可能政府内部有人支持他,甚至可能打官司就是政府内部有人给他出的主意。有些人很正直,或者和他有些私交,想帮他又不敢帮,知道打官司估计会有所斩获。

然后,我们就签订了委托代理合同。屠宰场规模不少,戚老板说,每年利润有200万元。他希望能够保留屠宰场。当然,给予合适的补偿和安置,他也能接受。

申请行政复议

根据我了解的案情,这起案件应该是能够胜诉的,但这只是初步的估计。接下案件,我就展开了对屠宰行业的研究。当然,仅仅是从法律的角度。屠宰领域的案件,我还是第一次接触,代理新类型案件比较累,但能够拓宽视野,学习新知识。

首先,我认真研究了戚老板屠宰场的批文。现行有效的《生猪屠宰管理条例》(1997年12月19日国务院令第238号发布,2007年12月19日国务院第201次常务会议修订通过)第6条第1款、第2款规定“生猪定点屠宰厂(场)由设区的市级人民政府根据设置规划,组织商务主管部门、畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有关部门,依照本条例规定的条件进行审查,经征求省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门的意见确定,并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。”、“设区的市级人民政府应当将其确定的生猪定点屠宰厂(场)名单及时向社会公布,并报省、自治区、直辖市人民政府备案。”第34条规定“例施行前设立的生猪定点屠宰厂(场),自本条例施行之日起180日内,由设区的市级人民政府换发生猪定点屠宰标志牌,并发给生猪定点屠宰证书。”也就是说,屠宰厂(场)由设区的市级人民政府批准设立,而且,批准之前,应当征求省级主管部门意见。再之前,还有区、县级主管部门的初审,和设区人民政府主管部门的审查。至于,《生猪屠宰管理条例》施行之前批准的,也应该换发生猪定点屠宰标志牌和屠宰证书。

这样复杂的审批程序,也许立法原意是为了更加严格的把关,但实际上无非是更多政府机关的重复劳动,各级政府和主管部门则更有可能怠惰,认为其他部门会严格把关。当时,由此引起更多的权力寻租更是不可能避免,同时,由设区的市人民政府来审批,也让人难以理解,高级别的行政机关审批不一定就可靠,关键是有没有足够的监督措施。

戚老板说,他的屠宰场不是宁波市人民政府批准的,政府也没有通知他换发。他说自己的屠宰场是1997年批准的。

我查阅了修订前的《生猪屠宰管理条例》(1997 年12 月12 日国务院发布,自1998 年1 月1 日起施行),第5条第1款、第2款规定“定点屠宰厂(场)由市、县人民政府根据定点屠宰厂(场)的设置规划,组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门,依照本条例规定的条件审查、确定,并颁发定点屠宰标志牌。”“定点屠宰厂(场)应当将定点屠宰标志牌悬挂于显著位置。”原国内贸易部《家畜定点屠宰管理规定》(1996年4月8日发布)第11条规定“符合第九、十条规定的屠宰厂(场),经市、县商品流通行政部门会同有关部门审核后,由同级人民政府批准发证,并报省级商品流通行政部门备案。”可见,当时,屠宰场应该是慈溪市人民政府批准。《浙江省实施<生猪屠宰管理条例>办法》(浙江省人民政府1999年1月14日发布)规定也和《生猪屠宰管理条例》一致。

但是,戚老板说,他那里没有慈溪市人民政府的批文,批文可能在慈溪市贸易与粮食局,但估计很难拿到。而且,他也不能确定是不是有,据他所知慈溪市那些屠宰场似乎都没有。

《国务院办公厅关于生猪屠宰检疫管理体制有关问题的通知》(国办发[1996]40号)规定“二、关于生猪定点屠宰问题。定点要按照《国务院办公厅关于进一步加强生猪等畜禽屠宰检疫管理工作的紧急通知》(国办发明电[1995]38号)确定的‘统一规划、合理布局、有利流通、促进生产、方便群众、便于检疫和管理’的原则,由省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际情况作出设置屠宰场(厂、点)的规定和布局,屠宰场(厂、点)的具体定点由市(包括直辖市、省辖市、县级市)、县人民政府组织内贸、农牧以及其他有关部门确定。”确实没有要求人民政府还必须发一个批文。

戚老板能够提供的材料有:屠宰许可证,不过有效期是1997年1月3日至2000年12月31日,他说到期后就没有换发过;动物防疫合格证,最后一次年检是2007年;卫生许可证,有效期限2007年6月27日至2011年6月26日;还有就是上文提到的二星、三星级屠宰场牌子。

不过,我认为,这一方面的欠缺,问题应该不大。我在全国猪肉质量安全专项整治信息网上搜索到了《宁波市贸易局关于公布全市生猪定点屠宰企业名录的通告》,是2007年10月12日,宁波市贸易局根据商务部《关于对生猪定点屠宰企业全面清查、整顿和公告的紧急通知》要求,通告的46家生猪定点屠宰企业,其中包括戚先生的屠宰场。而且,慈溪市人民政府既然将戚老板屠宰场列为关闭对象,本身就意味着,其屠宰场是依法存在的。

论证了戚老板屠宰场的合法性之后,我深入地分析了慈溪市人民政府做法的合法性。结论是,存在问题很多很大。

首先,慈溪市人民政府以上述《慈溪市生猪定点屠宰场撤并工作实施办法》来关闭或者说撤并戚老板的屠宰场,形式不合法。

这应该是本案中比较明显的问题。关闭屠宰场,应该用具体行政决定的形式作出,而不能采取规范性文件的形式。规范性文件应该对不特定对象作出,并且可以反复适用。

但为了更好地说明这个问题。我后来在行政复议申请书中特别引用了《浙江省行政规范性文件管理办法》(浙政令〔2010〕275号)对“规范性文件”的定义,第3条“本办法所称行政规范性文件,是指除政府规章以外,行政机关依照法定权限和规定程序制定的,涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务,在一定时期内反复适用,在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”现在的官员思维非常僵硬,按照道理,“规范性文件”这种基本概念,即使没有法律明确规定,基本内涵应该也是清楚的,尤其是在具体个案中,应该不至于发生争议,但法律中没有明确定义,他们总是会缩手缩脚。

需要说明的是,《浙江省行政规范性文件管理办法》自2010年9月1日起施行,也就是说,是在慈溪市人民政府行为发生之后,但判断一个行政行为是规范性文件还是具体行政行为,在《浙江省行政规范性文件管理办法》施行前后,是不应该有区别的。对此,我在行政复议申请书中也作了说明。

具体行政行为和抽象行政行为的区分,一直是我国行政法学界的热点问题。随后,我将本案的情况,以及慈溪市人民政府的做法,在自己博客里介绍后,引起了章剑生教授的浓厚兴趣,说是将作为教学案例使用。

其次,慈溪市人民政府并没有关闭屠宰场的职权。《慈溪市生猪定点屠宰场撤并工作实施办法》中提到的,浙江省人民政府批准的《浙江省生猪定点屠宰厂(场)设置规划》(浙经贸调节[2009]48号),其中明确规定“由设区的市级人民政府组织商品流通行政主管部门、畜牧兽医主管部门、环境保护部门及其他有关部门,依据本规划,对本地区的生猪屠宰厂(场)进行一次全面的清理整顿。”也就是说,清理整顿屠宰场是设区市人民政府的职权。这一点,跟《生猪屠宰管理条例》(2007年12月19日修订版)规定的职权是协调一致的。后者第6条规定:“生猪定点屠宰厂(场)由设区的市级人民政府根据设置规划,组织商务主管部门、畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有关部门,依照本条例规定的条件进行审查,经征求省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门的意见确定,并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。”

再次,慈溪市人民政府关闭戚老板的屠宰场也没有事实依据。这是戚老板强调得最多的,他认为自己的屠宰场,符合《浙江省生猪定点屠宰厂(场)设置规划》。《浙江省生猪定点屠宰厂(场)设置规划》明确规定“(二)县市城区/原则上设生猪定点屠宰厂(场)1个。县城区中心半径10公里以内且专用鲜肉配送车辆的车程在30分钟以内的乡镇,不设生猪定点屠宰厂(场)或小型生猪屠宰场点。”“远离市、县城区、人口较多、居住集中、周边交通较为便利的乡镇,根据客观需要,可设1个生猪定点屠宰厂(场);”他说,他屠宰场所在镇在慈溪市城区中心10公里之外,而且,专用鲜肉配送车辆的车程在30分钟以外。

关于这一点,我查阅了《宁波市贯彻<全国生猪屠宰行业发展规划纲要(2010-2015)>实施方案》以及宁波市贸易局相关联的一份简报,根据各地上报的数据,象山县、宁海县计划保留乡镇屠宰场点3家,奉化市、余姚市计划保留乡镇屠宰场点2家,慈溪市只保留乡镇屠宰场点1家。这似乎也意味着,慈溪多争取保留一家乡镇屠宰场点是可能的,只要我们的复议和诉讼能给以足够的力度。

最后,慈溪市人民政府作出关闭决定之前,没有听取过当事人的意见,不符合正当法律程序。屠宰场,按照戚老板的说法,涉及到了的财产几千万元。

2010年11月18日,我代理戚老板向宁波市人民政府提出复议申请。11月25日,宁波市人民政府受理本案。

2011年1月22日,我接到戚老板电话,说他决定不打官司了,说镇书记和一个什么主任和他住在前后幢,找了很多次,让他很难为情。我问他政府给了他什么条件呢。他说增加了20万元补偿费,另外在屠宰中心给他安排了一个位置。我不知道这样是否算是达到了目的。戚老板特别强调,增加补偿费是镇书记给他面子。言下之意似乎是,不是我打官司得来的。我知道他强调这一点,是因为根据委托代理合同,屠宰场得以保留,或者与政府达成协议的话,除了已经支付的5万元,他还得另行支付10万元代理费。如果我代理成效不明显,即使按照合同他应该支付,我也会不好意思再要。

出乎意料的是,2011年1月24日,我又收到了宁波市人民政府决定延期至2011年2月25日作出复议决定的通知。看样子,戚老板是希望我去办理撤回复议申请手续,或许他担心我会跟他打代理费官司。只是,这样的案件,没有另行授权,我也不敢单方面地撤回复议申请,否则到时候可能说不清楚。虽然,之前,戚老板给我的是特别授权。

2011年2月22日,宁波市人民政府作出了行政复议终止决定,撤回复议申请手续最终还是戚老板办理的。只是我也没有跟他要后期的代理费,我觉得只代理了一个复议阶段,工作量不大,有5万元收入已经很不错了。后来,一位同行听了,却颇不以为然,说有些案件工作量大有些案件工作量小,是一种平衡,该收的费用还是得收。那倒也是,工作量超过预期的,我也不可能额外收费。只是我终究还是没有开口。

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