财新传媒
位置:博客 > 袁裕来 > 刘维安诉国家新闻出版广电总局不良从业行为记录及行政复议案

刘维安诉国家新闻出版广电总局不良从业行为记录及行政复议案

【裁判要点】

1.从形式上看,将新闻采编人员列入不良从业行为记录的决定与行政处罚类似,但结合新闻采编从业行政许可管理制度的具体规定来看,该决定并不产生剥夺相关人员从事新闻采编工作资格的法律效果,故不应当属于行政处罚,仅是对相对人所处的既定法律状态予以确认与宣告。

2.相对人的诉讼请求为撤销被诉决定,但其实质是想推翻行政机关对于上述法律状态的确认,以此来厘清其在新闻采编从业行政许可事项上的行政法律关系。因此,本案诉讼本质上属于确认行政法上法律关系成立(不成立)的确认之诉。虽然我国现行行政诉讼法并未明确规定此类诉讼类型,但对于本案情形而言,司法审查的介入具有积极的意义,也符合我国现行行政诉讼法的立法宗旨,且能够得到具体法律条款的支撑。

3.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第二款规定,作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任。该规定确立了原行政行为与复议决定的一致性原则,即将原行政行为的作出程序和复议程序作为一个整体的行政程序加以对待。即便复议决定调整了原行政行为的事实认定和法律适用,只要复议决定的结论是维持原行政行为,仍应以修正后的原行政行为作为审查对象。

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2016)京行终5009号

上诉人(一审原告)刘维安,男,1969年8月5日出生。

委托代理人李志勇,广东知明律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)中华人民共和国国家新闻出版广电总局,住所地北京市西城区宣武门外大街40号。

法定代表人聂辰席,局长。

委托代理人许炜,中华人民共和国国家新闻出版广电总局政策法制司处长。

委托代理人陈晓宇,中华人民共和国国家新闻出版广电总局政策法制司干部。

上诉人刘维安因诉中华人民共和国国家新闻出版广电总局(以下简称国家新闻出版广电总局)作出的新广出函〔2015〕239号《关于将刘维安列入不良从业行为记录的决定》(以下简称被诉决定)和新广出函〔2016〕28号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),不服北京市第一中级人民法院(2016)京01行初195号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2016年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人刘维安的委托代理人李志勇,被上诉人国家新闻出版广电总局的委托代理人许炜、陈晓宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年6月25日,国家新闻出版广电总局作出本案被诉决定,内容为:“刘维安:经本机关查明:2011年6月至2012年4月,你在担任法治网广东频道主编期间,与他人共同收受贿赂共计人民币31.5万元,并伙同他人以‘新闻曝光’或删除处理网络信息为由,勒索私人财物共计人民币17.8万元。2014年9月2日,你因上述违法行为被广东省韶关市中级人民法院以受贿罪和敲诈勒索罪两罪并罚判处有期徒刑十四年,并处没收财产人民币10万元,罚金人民币5万元〔(2014)韶中法刑二终字第47号〕。现依据《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》第四条第八项、第九条第二款、第十二条第四项之规定,将你列入新闻采编不良从业行为记录,终身禁止从事新闻采编工作。”刘维安不服被诉决定,向国家新闻出版广电总局提出行政复议申请。2016年1月19日,国家新闻出版广电总局作出被诉复议决定,决定维持被诉决定。刘维安不服,诉至北京市第一中级人民法院(以下简称一审法院),请求法院依法判决撤销被诉决定和被诉复议决定。

一审法院经审理查明:2014年6月20日,广东省韶关市武江区人民法院作出〔2014〕韶武法刑初字第40号刑事判决,其中认定:刘维安、胡亚柱两人在胡亚柱担任南方日报地方新闻中心主任助理兼南方日报记者期间,利用胡亚柱的职务便利,共同收取魏镇顺共计人民币31.5万元,为魏镇顺谋取利益,两人的行为均已构成受贿罪。刘维安、胡亚柱两人还以非法占有为目的,伙同他人利用媒体采访新闻的权利,以所谓“新闻曝光”或删除处理网络信息为由,勒索他人财物共计人民币17.8万元,数额巨大,两人的行为又构成敲诈勒索罪。综上,法院最终判决:刘维安犯受贿罪,判处有期徒刑十一年,并处没收财产人民币10万元;犯敲诈勒索罪,判处有期徒刑四年,并处罚金人民币5万元;决定执行有期徒刑十四年,并处没收财产人民币10万元,罚金人民币5万元。刘维安不服,提出上诉。2014年9月2日,广东省韶关市中级人民法院作出〔2014〕韶中法刑二终字第47号刑事裁定,裁定驳回上诉,维持原判。

基于上述事实,国家新闻出版广电总局于2015年6月25日作出本案被诉决定,决定将刘维安列入新闻采编不良从业行为记录,终身禁止从事新闻采编工作。刘维安不服被诉决定,于2015年11月25日向国家新闻出版广电总局提出行政复议申请。2016年1月19日,国家新闻出版广电总局作出被诉复议决定,其中认定:被诉决定所称刘维安于“2011年6月至2012年4月任法治网广东频道主编”确与刘维安当时非新闻采编人员的身份不符,应予纠正。但根据生效判决,2011年6月至2012年4月期间,刘维安因从事违法新闻报道以收受他人贿赂并以新闻报道为由进行敲诈勒索的违法行为,被依法判处受贿罪和敲诈勒索罪。刘维安作为非新闻采编人员违法从事了新闻采编活动,国家新闻出版广电总局依据生效判决认定的事实将其列入新闻采编人员不良从业行为记录并无不当。综上,国家新闻出版广电总局决定维持被诉决定。刘维安仍不服,诉至一审法院。

一审法院判决认为,本案审查的首要问题是被诉决定的性质问题,其不仅是审查被诉决定可诉性的基点,也是对国家新闻出版广电总局作出被诉决定的职权和程序合法性进行审查的前提。

关于被诉决定的性质,从形式上看,被诉决定与行政处罚类似,但结合新闻采编从业行政许可管理制度的具体规定来看,本案被诉决定并不产生剥夺刘维安从事新闻采编工作资格的法律效果,故不应当属于行政处罚,具体理由在于:第一,从事新闻采编工作属于行政许可事项。对此,《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)的附件《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第333项明确规定了新闻记者证核发这一行政许可事项。同时,《新闻记者证管理办法》(新闻出版总署令第44号)第二条第二款规定,在中华人民共和国境内从事新闻采编活动,须持有新闻出版总署核发的新闻记者证;第二,国家新闻出版广电总局作为新闻采编从业行政许可的管理机关,有权对相关许可条件作出具体规定,且国家新闻出版广电总局已在《新闻记者证管理办法》中作出具体规定。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)规定,为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施,国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定,并予以公布。《新闻记者证管理办法》(新闻出版总署令第44号)第九条规定了领取新闻记者证人员所需具备的条件,同时在第十条中规定了不发新闻记者证的人员范围,该条第(四)项规定:“下列人员不发新闻记者证:…(四)有不良从业记录的人员、被新闻出版行政部门吊销新闻记者证并在处罚期限内的人员或者受过刑事处罚的人员。”此外,该办法第三十八条进一步规定,新闻记者因违法活动被吊销新闻记者证的,5年内不得重新申领新闻记者证,被追究刑事责任的,终身不得申领新闻记者证;第三,刘维安受到的刑事处罚致使其落入相关行政许可法律规范所确定的不予许可的人员范围,从而导致相关许可资格的丧失,即:从刑事处罚生效之日起,刘维安即已丧失了从事新闻采编工作的资格。被诉决定仅是对刘维安所处的既定法律状态进行阐明与告知,本身并不单独产生剥夺刘维安从事新闻采编工作资格之法律效果,故不属于行政处罚。

关于被诉决定的可诉性,如上所述,被诉决定并非行政处罚,而仅是对刘维安所处的既定法律状态予以确认与宣告。从形式上看,刘维安的诉讼请求为撤销被诉决定,但其实质是想推翻国家新闻出版广电总局对于上述法律状态作出的确认,以此来厘清其在新闻采编从业行政许可事项上的行政法律关系。因此,本案诉讼本质上属于确认行政法上法律关系成立(不成立)的确认之诉。虽然我国现行行政诉讼法并未明确规定此类诉讼类型,但对于本案情形而言,司法审查的介入具有积极的意义,也符合我国现行行政诉讼法的立法宗旨,且能够得到具体法律条款的支撑,主要理由在于:第一,国家新闻出版广电总局业已作出被诉决定,相关的行政争议已经出现,法院对于该行政争议的审查具有形式载体,此时司法审查的介入能够及时解决行政争议,这一点契合行政诉讼法解决争议的功能定位;第二,虽然被诉决定并不单独产生剥夺刘维安从事新闻采编工作资格的法律效果,但在欠缺确认法律关系诉讼类型的情况下,对此类行为进行监督,符合行政诉讼法解决行政争议的功能定位,也有利于构建我国行政诉讼无漏洞之权利救济制度体系;第三,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:…(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”如上所述,被诉决定实际上会对刘维安权益造成一定影响,刘维安提起本案诉讼具有值得保护的诉讼利益,将被诉决定纳入上述兜底性条款所确立的受案范围符合该条法律规定的立法本意。

关于被诉决定的合法性,结合各方当事人的诉辩主张,总结了三个方面的焦点问题。第一,关于国家新闻出版广电总局作出被诉决定的职权。国家新闻出版广电总局作为新闻采编从业行政许可的主管部门,有权在不违反上位法的情形下,采取适当的方式对新闻采编从业人员进行管理,以此来规范新闻采编行为,遏制新闻违法活动,建立健康有序的新闻采访秩序。如前所述,被诉决定并非行政处罚,仅是国家新闻出版广电总局对刘维安所处的既定法律状态所进行的阐明与告知,该管理行为并未超出国家新闻出版广电总局的职权范围;第二,关于被诉决定的程序,如前所述,被诉决定并非行政处罚,亦不单独产生剥夺刘维安从事新闻采编工作资格的法律效果,其不应适用行政处罚的相关程序要求。而且,被诉决定系对刘维安所处的既定法律状态的阐明与告知,对于此类行为的作出程序,尚无法律、行政法规或规章层面的强制性规定。国家新闻出版广电总局制定的规范性文件《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》第九条规定了认定新闻采编不良从业行为记录的具体程序,国家新闻出版广电总局作出的被诉决定也未违反上述规定。因此,对于刘维安提出的国家新闻出版广电总局在作出被诉决定前未听取其陈述和申辩,构成程序违法之主张,不予支持;第三,关于被诉决定的事实认定及与之相应的法律适用,虽然被诉决定中认定的刘维安在2011年6月至2012年4月任法治网广东频道主编这一事实与客观情况不符,但国家新闻出版广电总局已在被诉复议决定中予以纠正。同时,基于该事实认定的修正,国家新闻出版广电总局在被诉复议决定中调整了相应的法律规范依据,即依据《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》第十六条之规定,基于刘维安作为非新闻采编人员违法从事新闻采编活动这一事实维持了被诉决定的认定结论。对于此类复议维持的案件,《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第二款规定,作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任。该规定确立了原行政行为与复议决定的一致性原则,即将原行政行为的作出程序和复议程序作为一个整体的行政程序来加以对待,即便复议决定调整了原行政行为的事实认定和法律适用,只要复议决定的结论是维持原行政行为,仍应以修正后的原行政行为作为审查对象。对于本案而言,虽然被诉决定在认定事实和法律适用方面存在不当之处,但国家新闻出版广电总局在被诉复议决定中已进行修正,修正后的被诉决定认定事实清楚、适用法律正确。刘维安仍以被诉决定修正前的事实认定问题对其合法性提出质疑缺乏事实根据和法律依据,不予支持。此外,刘维安因犯受贿罪和敲诈勒索罪被判处刑事处罚系生效刑事判决所确立的事实,虽刘维安表示不服该刑事处罚且已提出再审申请,但这并不能否定法院生效刑事判决的效力,其对刑事处罚这一事实提出的异议不能成立,亦不予支持。

此外,《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定,复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。本案中,国家新闻出版广电总局收到刘维安提出的复议申请后,在法定期限内作出被诉复议决定,且刘维安亦在庭审中明确表示对被诉复议决定程序的合法性不持异议,故依法对被诉复议决定程序的合法性予以确认。

综上,被诉决定认定事实清楚、适用法律正确、程序并无不当,结论正确,应予支持。被诉复议决定程序合法,亦予支持。刘维安提出的要求撤销被诉决定和被诉复议决定等诉讼主张缺乏事实及法律依据,不予支持。据此,一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条之规定,判决驳回刘维安的诉讼请求。

刘维安不服一审判决。向本院提起上诉。诉称,一审法院认定事实不清。上诉人未从事《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》所规定的不良从业行为。上诉人并非该办法第三条规定的新闻采编人员。上诉人被韶关市法院判处受贿罪、敲诈勒索罪确属冤屈,现正在申请再审。国家新闻出版广电总局作出被诉决定,应该履行查明事实,充分听取当事人意见的程序。一审法院适用法律错误,被诉决定主要证据不足,违反法定程序,应予以撤销。综上,请求二审法院撤销一审判决;支持上诉人的诉讼请求。

国家新闻出版广电总局答辩认为,同意一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。

本院认为,对于本案被诉行政行为的可诉性,本院同意一审判决的意见。

《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》第十六条规定:“非新闻采编人员(包括境内新闻机构的非新闻采编岗位工作人员和其他社会人员)违法从事新闻采编活动参照适用本办法。”依照上述规定,刘维安属于可以参照适用该办法的人员范围。

《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》第四条第(八)项规定,因新闻采编违法活动被追究刑事责任,属本办法所称的新闻采编人员不良从业行为。该办法第十二条第(四)项规定,存在本办法第四条第(八)项规定情形的,终身不得从事新闻采编工作。该办法第七条规定:“各级新闻出版行政部门的行政处罚决定书和各级人民法院的判决书等有效文书可以作为新闻采编不良从业行为记录的认定依据。”本案中,广东省韶关市武江区人民法院作出〔2014〕韶武法刑初字第40号刑事判决,认定刘维安、胡亚柱两人在胡亚柱担任南方日报地方新闻中心主任助理兼南方日报记者期间,利用胡亚柱的职务便利,共同收取他人财物,为他人谋取利益,构成受贿罪;两人还以非法占有为目的,伙同他人利用媒体采访新闻的权利,以所谓“新闻曝光”或删除处理网络信息为由,勒索他人财物,数额巨大,又构成敲诈勒索罪。广东省韶关市中级人民法院二审作出〔2014〕韶中法刑二终字第47号刑事裁定,裁定驳回上诉,维持上述判决。国家新闻出版广电总局依据现已生效的刑事判决所认定的事实,认定刘维安具有新闻采编人员不良从业行为,认定事实清楚,具有事实依据。刘维安虽不认可上述判决,并申请再审,但上述刑事判决现已生效,且未经有权机关依法予以撤销。故对刘维安的上述主张,本院不予支持。

《新闻采编人员不良从业行为记录登记办法》第九条第二款规定:“以新闻出版行政部门的行政处罚决定书和人民法院的判决书等有效文书作为认定新闻采编不良从业行为记录依据的,无须另行告知当事人。”上述规定,属于对于依据人民法院判决书等认定新闻采编不良从业行为的程序性规定。国家新闻出版广电总局作出本案被诉决定,未违反上述规定的程序要求。同时,本案被诉决定虽然载明了终身禁止从事新闻采编工作的内容,但依据我国新闻采编从业资格的管理制度,对于刘维安而言,本案被诉决定是对其所处的既定法律状态进行阐明与告知,并不直接产生禁止其从事新闻采编工作的法律效果。因此,在作出本案被诉决定程序中,未听取其陈述、申辩,行政程序并无不当。

国家新闻出版广电总局在行政复议过程中履行了行政复议的法定程序,对被诉决定的依据、事实进行的调整,并无不当。

综上,一审判决驳回刘维安的诉讼请求正确,本院应予维持。刘维安的上诉理由,缺乏事实和法律依据,其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人刘维安负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

审 判 长 刘 行

代理审判员 孙 建

代理审判员 哈胜男

二〇一七年一月十三日

书 记 员 姜 媛

推荐 0