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最高法院案例:财产无法返还时,行政赔偿的方式和标准

【裁判要旨】

1.返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式,既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷;但其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失,若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时,则应支付相应的赔偿金。

2.国家赔偿法仅规定了赔偿直接损失的原则、未明确具体赔偿标准的情况下,可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定,来分析立法精神、衡平赔偿标准。国家赔偿法第三十六条第五项规定:“财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金”。该规定亦适用于行政赔偿,且适用的情形均为侵权机关占用本属受害人所有的财产被确认违法,却因涉案财产被转移给他人致无法返还。二者的区别仅是他人取得涉案财产的方式不同,而他人取得涉案财产的方式并不会对受害人直接损失的大小产生影响,故二者具有高度的可类比性。拍卖或者变卖所得的价款即涉案财产转移给他人时的市场价值,类比到本案应为涉案土地被划拨给他人时的市场价值。

 

【案例索引】最高人民法院(2015)行提字第26号行政判决

【案由】行政赔偿

 

【当事人】

再审申请人(一审原告、二审上诉人、原再审申请人):海南惠普森医药生物技术有限公司。住所地:海南省海口市保税区C09-2。

法定代表人:李志林,该公司董事长。

委托代理人:苏艳艳。

被申请人(一审被告、二审被上诉人、原再审被申请人):文昌市人民政府。住所地:海南省文昌市清澜开发区市政府办公大楼。

法定代表人:何琼妹,该市市长。

委托代理人:陈杰钦。

委托代理人:伍一叶。

 

【诉讼由来】

再审申请人海南惠普森医药生物技术有限公司(以下简称惠普森公司)与被申请人文昌市人民政府(以下简称文昌市政府)行政赔偿一案,原由惠普森公司于2012年3月16日向海南省第一中级人民法院(以下简称海南一中院)提起诉讼,该院于2012年6月4日作出(2012)海南一中行初字第49号行政赔偿判决。惠普森公司不服,向海南省高级人民法院(以下简称海南高院)提起上诉,该院于2012年12月12日作出(2012)琼行终字第107号行政判决,该判决已经发生法律效力。惠普森公司仍不服,向海南高院申请再审,该院于2014年3月20日作出(2014)琼行监字第49号驳回再审申请通知。惠普森公司仍不服,向本院申请再审。本院于2015年7月13日作出(2015)行监字第27号行政裁定,提审本案。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。惠普森公司法定代表人李志林、委托代理人苏艳艳,文昌市政府副市长何欢宝、委托代理人陈杰钦、伍一叶,鉴定机构海南汇立土地房地产评估咨询有限公司(以下简称汇立评估公司)土地估价师龙影、曾德付到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

 

【一审】

海南一中院一审查明:1991年8月26日,经原文昌县人民政府批准,原文昌县国土局将位于清澜新港南侧地段的9.97亩国有土地以每亩2.5万元的价格有偿出让给文昌县侨资实业(工贸)有限公司(以下简称侨资公司),作为游艇码头项目用地。双方签订《国有土地使用权有偿出让合同书》后,原文昌县人民政府于1992年10月为其办理了文国用(92)字第0300502号《国有土地使用证》(以下简称原土地证)。1993年12月2日,原文昌县人民政府下设的清澜开发区管理委员会(以下简称清澜管委会)向惠普森公司收取32万元设施费,其中包含上述转让土地部分的设施费16万元。同月13日,原文昌县国土局同意侨资公司将上述土地以91万元价格转让给惠普森公司。2000年6月,文昌市政府为惠普森公司办理变更登记并颁发了第W0300700号《国有土地使用证》,同时注销了原土地证。

2003年5月,惠普森公司以不通路、不通水、不通电及当地村民挖池养虾为由,请求文昌市国土局、清澜管委会和文昌市建设局尽快完善基础设施建设,但未果。2004年8月16日,文昌市政府以惠普森公司满2年未动工开发建设造成土地闲置为由,作出文府[2004]136号《关于依法无偿收回海南惠普森医药生物技术有限公司国有土地使用权的决定》(以下简称136号《决定》),无偿收回惠普森公司的上述土地使用权。同月18日,文昌市国土环境资源局在《海南日报》上公告刊登了136号《决定》。惠普森公司于2010年5月知悉后,向海南一中院提起行政诉讼,请求判决撤销文昌市政府的136号《决定》。海南一中院经审理认为,文昌市政府所作的136号《决定》认定事实不清,适用法律不当,程序违法。但涉案土地已规划为国家航天城专用码头和西、南、中沙后勤供应专用码头用地,涉及公共利益,故判决确认文昌市政府作出的136号《决定》违法。文昌市政府不服,向海南高院提起上诉。海南高院于2011年9月16日作出(2011)琼行终字第118号行政判决:驳回上诉,维持原判。

2011年11月7日,惠普森公司向文昌市政府提出行政赔偿申请,要求按土地现值赔偿其经济损失。文昌市政府在收到赔偿申请后2个月内,未作出答复。惠普森公司于2012年3月16日向海南一中院提起行政赔偿诉讼,请求判决文昌市政府赔偿其经济损失2500万元。

海南一中院经审理认为:涉案土地是惠普森公司以91万元的价格受让并领取了国有土地使用证的合法财产,文昌市政府决定无偿收回,显然侵犯了惠普森公司的合法权益,且其无偿收地行为已被人民法院生效行政判决确认违法。因此,惠普森公司有向文昌市政府取得赔偿的权利,文昌市政府亦应向惠普森公司承担赔偿责任。对于赔偿方式,由于涉案土地已规划为国家航天城专用码头和西、南、中沙后勤供应专用码头用地,且文昌市政府亦未将涉案土地拍卖出让,惠普森公司只能根据2010年《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称国家赔偿法)第三十六条第(八)项”对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定,请求文昌市政府赔偿其直接损失91万元。因国家赔偿法规定只对直接损失给予赔偿,且土地现值属可得利益,而非直接损失,故对惠普森公司提交的鉴定申请不予准许,对其诉请的按照涉案土地现值赔偿2500万元的诉讼请求不予支持。经海南一中院审判委员会讨论决定,依照国家赔偿法第三十六条第(八)项之规定,判决文昌市政府于判决生效之日起30日内赔偿惠普森公司91万元。

 

【二审】

惠普森公司不服,提起上诉,并提交了以下证据材料:1.1993年5月6日,海南省建筑材料供销公司(以下简称省建材公司)、侨资公司及其清澜分公司为甲方,与乙方海南福林生物医学实业有限公司(后改为惠普森公司)签订的《土地转让合同》,证明惠普森公司是从省建材公司受让的土地。2.省建材公司1995年2月25日和1998年8月10日分别给惠普森公司的对账表,证明惠普森公司向省建材公司支付土地款费用。3.省建材公司开给惠普森公司的土地转让款发票4张及支付合作款收据3张,证明惠普森公司购得两块土地款项共计320万元,以及合作款5万元。4.省建材公司1993年12月13日给惠普森公司的《关于清澜20亩土地转让费分摊情况说明》,证明惠普森公司承担了两块土地32万元的基础设施费。5.1993年10月6日,省建材公司与施工单位签订的《清澜围墙验收单》、《兴建围墙协议书》及预算表,证明惠普森公司修建围墙花费94446元。6.海南高院(2007)琼行终字第106号判决和(2008)琼行终字第133号判决,证明类似政府收地行为违法已有相关的生效判决。7.海口市国土资源局市土资储字[2010]218号文件,海口市人民政府办公厅《关于处理房地产开发历史遗留问题的函》,证明政府违法收地后,以置换土地的方式对行政相对人给予补偿。

海南高院二审查明的事实与海南一中院一审查明的事实相同。

海南高院二审认为:惠普森公司上诉提交的第1至5项材料,无正当理由未在一审时提交,二审提交已经超过了举证期限,根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)第七条的规定,不予接纳。第6至7项材料与本案事实没有关联,亦不予采纳。惠普森公司请求鉴定损失的时间点没有事实依据和法律依据,且文昌市政府持有异议,不予准许。文昌市政府无偿收回惠普森公司土地使用权的行为已由海南高院(2011)琼行终字第118号行政判决确认违法,惠普森公司主张文昌市政府应予行政赔偿的请求成立,文昌市政府应当承担行政赔偿责任。根据国家赔偿法第二条规定,国家赔偿实行的是法定赔偿原则,即确定有关赔偿的原则、赔偿范围、赔偿项目、赔偿方式及数额标准等,均应依照法律规定执行。惠普森公司在向一审法院提起行政赔偿诉讼时,并未说明其请求赔偿2500万元经济损失的具体范围、项目及计算标准的法律依据。其在上诉时,提出的侵权时间及鉴定申请,是为其请求的赔偿数额寻求事实依据;其提出的可得利益、与省建材公司的合同价格和成本等理由,亦是为其请求赔偿数额的参考依据,均非相关的法律依据。我国国家赔偿制度对于造成财产权其他损害时,只对直接损失予以赔偿。结合本案事实并从尽量合理赔偿的原则出发,惠普森公司与侨资公司订立的土地转让合同,业经原文昌县国土局于1992年12月13日行文同意后,依法办理了变更登记手续,具有公示效力。惠普森公司依据该合同约定支付的转让价款91万元,应作为其直接损失。清澜管委会向惠普森公司收取的设施费,涉案土地部分经计算为16万元,应作为惠普森公司为涉案土地开发直接付出的费用损失。一审判决查明有清澜管委会向惠普森公司收取设施费的事实,但未计算涉案土地部分的费用并未认定为直接损失不当。虽然惠普森公司上诉没有提出该项主张,但海南高院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行行政诉讼法司法解释》)第六十七条关于进行全面审查的规定,应予赔偿。惠普森公司上诉提出了资金利息也是土地成本的主张,利息作为受让土地价款和设施费直接损失的法定孳息应予赔偿,但在起止时间上应自文昌市政府作出收地决定之日起至海南高院判决生效之日止为宜,标准应按中国人民银行规定的同期流动资金一年期贷款基准利率计算。综上,惠普森公司关于资金利息也是土地成本的主张部分成立,其余上诉请求及理由,缺乏法律依据,应予驳回。一审判决认定不当之处,予以纠正。案经海南高院审判委员会讨论决定,依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条之规定,判决:一、维持海南一中院(2012)海南一中行初字第49号行政判决第一项,即文昌市人民政府于判决生效之日起30日内赔偿惠普森公司91万元;二、文昌市人民政府于判决生效之日起30日内赔偿惠普森公司设施费损失16万元;三、文昌市人民政府按上述两判项的合计金额107万元,赔偿自其作出收回涉案土地决定之日起至本判决生效之日止按中国人民银行规定的同期流动资金一年期贷款基准利率计算的利息,并于判决生效之日起30日内付清。一、二审案件受理费100元由文昌市人民政府负担。

 

【再审理由和请求】

惠普森公司仍不服,向本院申请再审称:(一)二审判决认定惠普森公司的购地成本价是107万元确有错误。惠普森公司在一审判决后发现并收集的新证据证明:惠普森公司涉案土地使用权不是直接从侨资公司购买,而是从省建材公司购买,购地成本是183.22万元。(二)二审判决适用国家赔偿法判决赔偿直接损失属于适用法律错误。文昌市政府违法收回惠普森公司的涉案土地使用权,侵犯的是惠普森公司的物权。该物权没有灭失,至今保持原状。只是由于该物权已被规划为国家航天城码头用地和西沙后勤保障基地必须征收或征用,不能依法返还。因此,应当根据国家征收或者征用财产的相关规定赔偿惠普森公司失去物权的损失,即按生效判决作出时涉案土地的评估价向惠普森公司支付赔偿款,以保证惠普森公司用该赔偿款能购买与涉案土地类似的土地。(三)惠普森公司在一、二审时均申请对涉案土地使用权的现值进行评估鉴定。一、二审法院均未予准许,却认定惠普森公司未说明请求赔偿2500万元经济损失的具体范围、项目及计算标准的法律依据,属于认定事实错误。综上,惠普森公司请求本院撤销二审判决,改判文昌市政府按生效判决作出时涉案土地的评估价支付赔偿款。

 

【被申请人辩称】

文昌市政府提交意见称:(一)惠普森公司申请再审所依据的证据不是”新的证据”,且不能推翻原审判决认定的事实。1993年11月23日,侨资公司与惠普森公司在公证机关鉴证下签订的《土地使用权转让合同》是原文昌县国土局批复同意土地转让的依据。1993年5月6日的《土地转让合同》等所谓”新证据”,惠普森公司在签订合同时就已经知晓,不属于有关法律规定的”新证据”。且1993年5月6日的《土地转让合同》是一份没有法律效力的合同。省建材公司从未获得涉案土地的使用权,无权将涉案土地使用权转让给惠普森公司。(二)本案应以2004年8月16日即收地决定作出时,作为确认惠普森公司直接损失的基准时点。《中华人民共和国侵权责任法》第十九条对侵权行为造成财产损失的计算标准进行了规定,即按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。涉案土地使用权自收地决定于2004年8月16日作出后脱离惠普森公司的掌握,此时即为损失发生时。国家赔偿法对行政赔偿的时点有明确规定,即行政机关只对在行使行政职权时侵犯的财产权按照直接损失给予赔偿,行政行为作出后因为市场价值波动等原因导致财产增值的,其增值部分损失不属于行政行为导致的直接损失。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款确定的合理预见原则亦说明文昌市政府不应对收地决定作出后涉案土地价格大幅增长的部分承担赔偿责任。(三)二审判决已经充分保障了惠普森公司的合法权益,惠普森公司主张的巨额赔偿没有事实依据。综上,文昌市政府请求本院驳回惠普森公司的再审请求。

 

【再审证据的接纳】

关于惠普森公司在二审和申请再审时提供的材料是否应当作为新的证据被接纳的问题。本院认为,《行政诉讼证据规定》第五十二条规定”新的证据”是指以下证据:(一)在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。惠普森公司在二审和申请再审时提供的《土地转让合同》、财务凭证等五项材料,均形成于上世纪90年代,且由惠普森公司自行保管。上述材料不属于《行政诉讼证据规定》第五十二条规定的三种”新的证据”之一。根据《执行行政诉讼法司法解释》第七十六条第一款的规定,本院按照审判监督程序提审的案件,按照第二审程序审理。惠普森公司无正当理由,未将上述材料在一审时提交,根据《行政诉讼证据规定》第七条第二款”原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳”之规定,本院不予接纳。另,考虑到证据失权绝对性的争议,本院对惠普森公司提供的上述《土地转让合同》等材料进行了初步审查。惠普森公司据以证明购地成本是183.22万元的《土地转让合同》等材料,与经过公证的土地转让登记备案合同存在明显矛盾,其证明力明显弱于登记备案合同。且惠普森公司未提供原件,复印件不具备作为证据的形式要件。故惠普森公司提交的上述《土地转让合同》等材料,本院不予采信。

 

【司法鉴定】

本院提审本案后认为,本案争议的焦点问题是二审判决确定的赔偿依据及赔偿标准是否适当。惠普森公司在一、二审过程中曾提出评估鉴定申请未获准许,但本案确应以涉案土地使用权在某个时点的市场价值作为赔偿基数。故本院依惠普森公司的申请,经双方当事人同意,依法委托海南高院对涉案土地使用权在2004年8月16日、2010年10月20日和2011年11月7日这三个时点的价值组织鉴定。海南高院接受委托后,依法选定了汇立评估公司对涉案土地进行鉴定。汇立评估公司于2016年4月6日分别作出(海南)汇立2015(土估)字第023-1、023-2、023-3号三份土地估价报告,评估结果为:涉案土地总价值在2004年8月16日为62.4705万元;在2010年10月20日为206.6844万元;在2011年11月7日为240.578万元。上述三份估价报告在开庭前已送达双方当事人,且本院依惠普森公司的申请,通知汇立评估公司指派作出上述估价报告的两位土地估价师出庭接受了双方当事人的询问。

惠普森公司对估价报告提出以下意见:一、涉案土地用于游艇码头建设,用途是旅游,应当归为商服用地,估价报告错误地将其按交通运输用地进行估价,严重低估土地价值。为证明该观点,惠普森公司在庭审时提供了源自精艇网的《中国游艇俱乐部码头详解(三亚篇)》宣传资料。二、估价报告三个时点的土地开发程度均取值14%,明显偏低,与事实不符。为证明该观点,惠普森公司在庭审时提供了涉案土地的照片6页共12张。三、估价机构否定宗地临海是错误的,导致修正系数过低,低估土地价值。四、土地补偿费取值没有依据,且明显低于征地补偿标准,造成低估土地价值。据此,惠普森公司申请本院重新鉴定。

文昌市政府对估价报告没有异议,并认为鉴定人有理有据、公平公正地对土地进行了估价,且作出了合理解释。对惠普森公司提交的照片和宣传材料,文昌市政府认为均不属于新证据,且惠普森公司提供的照片没有拍摄时间,与土地现状及法院存卷的照片不一致;宣传材料不能体现项目用地的具体情况,与本案没有关联性。据此,文昌市政府请求本院不准许惠普森公司提出的重新鉴定申请。

对于惠普森公司所提出的重新鉴定申请,本院认为,《行政诉讼证据规定》第三十条第一款规定:”当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定,提出证据证明存在下列情形之一的,人民法院应予准许:(一)鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的;(二)鉴定程序严重违法的;(三)鉴定结论明显依据不足的;(四)经过质证不能作为证据使用的其他情形”。本案中,一、土地估价报告将估价对象的用途设定为交通运输(游艇码头)用地进行评估并无不当。首先,本案被估价土地无规划部门批准的规划使用条件,惠普森公司持有的土地使用证上载明的”旅游”用途亦不是估价规范的分类项目,因此估价机构必须从估价规范的分类项目中选择一个最接近的用途用以估价。其次,被估价土地《国有土地使用权有偿出让合同书》中载明的用途是”兴建清澜港游艇码头用地”;《文昌县计划委员会关于在清澜兴建清澜港游艇码头立项的批复》中载明的建设内容亦为”兴建清澜港游艇码头”,估价机构据此按照估价规范的要求进行细化,将游艇码头用地归入交通运输用地类,由于交通运输用地无相应的地价对照表,故参照最接近的工业用地估价。估价机构的上述行为属于在有充分依据的情况下作出的专业判断,解释合理、并无不当。此外,海南省国土资源厅在本案鉴定过程中给海南高院的《关于土地用途分类有关问题的复函》亦认为:出让合同明确为游艇码头的地块参照地类为交通运输用地中的港口码头用地。该意见亦能够佐证估价机构可以将游艇码头用地归入交通运输用地进行评估。惠普森公司提供的《中国游艇俱乐部码头详解(三亚篇)》宣传资料并无码头用地面积、性质等内容,与本案没有关联性,不能否定估价机构的上述观点。二、土地估价报告确定的估价对象开发程度并无不当。首先,海南高院于2011年9月16日作出的、已经发生法律效力的(2011)琼行终字第118号判决确认被估价土地不具备开发建设的相应条件,该事实亦是收回涉案土地行为被确认违法的主要理由之一和惠普森公司单独提起本案行政赔偿诉讼的基础,根据该事实可以判断被估价土地开发程度应属于低配置。此外,估价人员进行了现场查勘、调取了上述判决中现场查勘的照片,并据此追溯性地将被估价土地的开发程度设定为低配置的中间值14%,估价报告对开发程度的取值并无不当。惠普森公司提供的土地照片来源不明,没有拍摄时间,且与海南高院(2011)琼行终字第118号案卷中对涉案土地查勘存卷的照片不一致,故惠普森公司提供的土地照片不能否定估价报告对涉案土地开发程度的取值。三、土地估价报告按照被估价土地的临路、临海状况,依据《海南省文昌市基准地价评估报告》中临路临海(河)状况修正说明表的内容,认为码头用地参照工业用地,没有临海调整系数,并得出临街状况修正系数,并无不当。四、土地估价报告确定的土地补偿费标准系依照《文昌市人民政府关于征用集体土地补偿补助标准暂行规定》,根据涉案土地上建有水塘的实际状况,参照征用鱼塘的土地补偿费标准确定的,并无不当。五、汇立评估公司作为具有土地价格评估资质的机构,接受人民法院的委托,派遣具备资格的土地估价师,经过现场查勘、分析测算等程序,得出估价结果,程序合法。综上,作出土地估价报告的估价主体适格,估价程序合法,估价结论具有相应依据,本院予以采信。惠普森公司的重新鉴定申请不符合上述《行政诉讼证据规定》第三十条第一款规定的四种应予重新鉴定的情形,本院不予准许。

 

【再审查明】

当事人在一、二审中提交的证据已随案移送本院。经审查,本院认为一、二审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据,一、二审法院查明的事实双方当事人无异议,本院予以确认。

本院另查明,2010年10月20日,文昌市政府作出《关于文昌火箭发射场设备运载码头建设用地的批复》,将案涉土地的大部分划拨给文昌港湾港务有限公司。

本院再查明,涉案土地总价值在2004年8月16日为62.4705万元;在2010年10月20日为206.6844万元;在2011年11月7日为240.578万元。

本院还查明,二审判决生效后,本案进入执行程序,文昌市政府于2013年12月31日向惠普森公司支付直接损失107万元和利息55.4535万元,共计162.4535万元,案件执行终结。

 

【再审裁判理由和结果】

本院认为:文昌市政府收回惠普森公司土地使用权的行为已由海南高院(2011)琼行终字第118号生效行政判决确认违法,该违法收地行为给惠普森公司造成了损失,惠普森公司请求文昌市政府承担国家赔偿责任的理由成立,本院予以支持。本案争议的焦点问题是,文昌市政府对惠普森公司进行国家赔偿的赔偿方式和计算标准应当如何确定。

(一)关于赔偿方式问题

国家赔偿法第三十二条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状”。据此,返还财产是国家赔偿首选的赔偿方式,既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷;但其适用条件是原物未被处分或发生毁损灭失,若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时,则应支付相应的赔偿金。本案中,文昌市政府的涉案收地行为被人民法院判决确认违法时,涉案土地已因建设文昌火箭发射场设备运载码头这一公共利益需要被划拨给文昌港湾港务有限公司进行建设。文昌市政府和惠普森公司在本院组织的现场勘查中,均认可涉案土地现状因上述原因已无法返还。故在涉案土地确已无法返还的情况下,本案应当以支付赔偿金的方式进行国家赔偿。根据国家赔偿法第三十六条第八项”对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定,本案应当以赔偿直接损失为原则。

(二)关于赔偿标准问题

就本案而言,赔偿标准的核心即土地估价时点如何确定。首先,在国家赔偿法对本案的情形仅规定了赔偿直接损失的原则、未明确具体赔偿标准的情况下,可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定,来分析立法精神、衡平赔偿标准。国家赔偿法第三十六条第五项规定:“财产已经拍卖或者变卖的,给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的,应当支付相应的赔偿金”。该规定亦适用于行政赔偿,且适用的情形均为侵权机关占用本属受害人所有的财产被确认违法,却因涉案财产被转移给他人致无法返还。二者的区别仅是他人取得涉案财产的方式不同,而他人取得涉案财产的方式并不会对受害人直接损失的大小产生影响,故二者具有高度的可类比性。拍卖或者变卖所得的价款即涉案财产转移给他人时的市场价值,类比到本案应为涉案土地被划拨给他人时的市场价值,即2010年10月20日涉案土地的市场价值。

其次,《中华人民共和国侵权责任法》第十九条规定:“侵害他人财产的,财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”。本案中,涉案土地被收回后一直闲置,在因公共利益需要被划拨用于文昌火箭发射场设备运载码头建设前仍然存在返还可能,惠普森公司依法仍可恢复原土地使用权。直至2010年10月20日涉案土地因公共利益需要划拨给文昌港湾港务有限公司,惠普森公司的涉案土地使用权才最终丧失、确已无法返还。故本案中“损失发生时”应认定为2010年10月20日涉案土地使用权被划拨给文昌港湾港务有限公司之时。文昌市政府以2004年8月16日为“损失发生时”作为土地估价时点的主张,本院不予支持。退一步讲,惠普森公司的涉案土地使用权若未被无偿收回,则将因建设文昌火箭发射场设备运载码头这一公共利益的需要,被依法征收。惠普森公司享有的土地权益从而转化为相应的补偿请求权,补偿标准应为涉案土地被征收时的市场价格。鉴于涉案土地事实上未被征收,其被划拨时的市场价格与被征收时的市场价格最为接近,故本案应以涉案土地2010年10月20日的市场价格作为赔偿金基数。涉案土地被划拨后,其价值的提升或贬损显然已与惠普森公司无关,亦不属于惠普森公司的直接损失,故惠普森公司关于应当按生效判决作出时的评估价支付赔偿金的请求,本院不予支持。

再次,最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十一条规定,“财产灭失的,按侵权行为发生时当地市场价格予以赔偿”。本案中,侵权行为是文昌市政府2004年8月16日作出收回涉案土地决定,但文昌市政府未依法履行送达告知义务,仅将收地决定公告送达,惠普森公司因不知道该收地决定内容,在文昌市政府作出收地决定后仍连续多年要求完善涉案土地基础设施以便开发。故若类比上述司法解释,以侵权行为发生时即2004年8月16日作为土地估价时点,对保护惠普森公司的合法权益明显不公。此外,上述司法解释适用于司法赔偿,即人民法院在民事、行政诉讼过程中侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的情形,而本案系行政赔偿纠纷,故该司法解释不适用于本案。

综上,以涉案土地使用权因公共利益需要被划拨给他人致无法返还时作为确定赔偿金基数的时点,既符合国家赔偿直接损失的原则,也保护了惠普森公司作为原土地使用权人的合法权益,更为公平合理,故本院确定以涉案土地使用权2010年10月20日的市场价格作为文昌市政府支付惠普森公司赔偿金的基数。海南一中院一审判决以惠普森公司买地合同价作为直接损失,海南高院二审判决以惠普森公司的买地成本及其利息作为直接损失,均缺乏相应的法律依据,本院予以纠正。鉴于文昌市政府在本案二审判决生效后已支付162.4535万元赔偿金,故已支付的部分应予以扣除。

(三)关于文昌市政府应否承担利息的问题

国家赔偿法第二条第二款规定,赔偿义务机关应当及时履行赔偿义务;第九条第一款规定,赔偿义务机关违法造成财产损害的,应当给予赔偿。据此,文昌市政府作为赔偿义务机关有及时支付赔偿金的法定义务。本案中,文昌市政府在收地行为被人民法院生效判决确认违法后,理应及时履行赔偿义务,但其在收到惠普森公司的赔偿申请后,仍未在法定期限内作出答复。此外,依据公平原则,加害人理应及时支付违法损害赔偿金,以使赔偿金的孳息尽早归于受害人,尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息,则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿,甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为,未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围,应予赔偿。

此外,国家赔偿法第四十一条规定,赔偿请求人要求国家赔偿的,赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用;《诉讼费用交纳办法》第八条第四项规定,行政赔偿案件不交纳案件受理费。据此,本案不应当收取案件受理费。海南高院二审判决:”一、二审案件受理费100元由文昌市人民政府负担”错误,本院予以纠正,已收取的案件受理费应当退还文昌市政府。

综上,惠普森公司的部分申请再审理由成立,一、二审判决认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。依照2010年《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第九条第一款、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,判决如下:

一、撤销海南省高级人民法院2012年12月12日作出的(2012)琼行终字第107号行政判决;

二、撤销海南省第一中级人民法院2012年6月4日作出的(2012)海南一中行初字第49号行政赔偿判决;

三、文昌市人民政府于本判决生效之日起30内,赔偿海南惠普森医药生物技术有限公司206.6844万元及利息[利息计算方法:2010年10月20日至2013年12月31日,以206.6844万元为基数,按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算;自2014年1月1日起至付清之日止,以44.2309万元(206.6844万元扣除2013年12月31日已支付的162.4535万元)为基数,按照中国人民银行同期同类存款基准利率计算]。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。

已收取的一、二审案件受理费100元退还文昌市人民政府。

本判决为终审判决。

 

【合议庭成员】刘贵祥   于泓  李伟

【裁判日期】  2016年6月22日

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