【裁判要点】

通常情况下，一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但有时，根据法律、法规的规定，或者根据行政权力运行的实际需要，行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力，这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时，应当如何选择正确的起诉对象，进而如何确定适格被告？通说认为，应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为，谁为被告”的原则，适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关，除非法律、法规对此另有规定。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5809号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张玉新，女，1940年1月12日出生，汉族，住安徽省太和县。

委托代理人朱克斌，男，1968年1月24日出生，汉族，住安徽省太和县。系张玉新之子。

再审申请人张玉新因诉太和县人民政府（以下简称太和县政府）行政批准一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终667号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

张玉新向安徽省阜阳市中级人民法院起诉称：2010年7月12日，太和县国土资源局与安徽栖霞置业有限责任公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于太和县复兴路71号的土地及张玉新依法使用的部分土地出让给安徽栖霞置业有限责任公司，出让宗地编号为212304220157。该合同第四十一条记载宗地出让方案业经太和县政府批准。在太和县国土资源局未依法收回土地使用权的情况下，太和县政府不应批准其出让土地。太和县政府批准出让方案未依法告知张玉新，听取其陈述和意见，未依法告知、组织听证，严重侵害了张玉新的合法权益。太和县政府未依法进行合法性审查，未依法经集体讨论决定，未依法履行招拍挂程序，违反法律规定。请求撤销太和县政府作出的批准212304220157号宗地出让方案的行政行为。

安徽省阜阳市中级人民法院一审认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。太和县政府不是发生法律效力文书上的署名机关，不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定，作出（2016）皖12行初138号行政裁定，对张玉新的起诉不予立案。

张玉新不服，提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。故太和县政府批准宗地出让方案的行为属内部行政行为，对外并不发生法律效力，不具有可诉性。对当事人权利义务真正产生影响的应是政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。故一审裁定不予立案理由虽欠妥，但结果并无不当。张玉新的上诉理由不能成立，依法不予支持。据此作出（2016）皖行终667号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

张玉新向本院申请再审称:1.一审和二审法院适用法律错误。太和县政府作出的批准出让方案行为对再审申请人的权利义务产生了实际影响，对外产生了法律效力，不属于内部行为，且《中华人民共和国行政诉讼法》也并未将内部行为排除于法院的受案范围；被诉行政行为是太和县政府作出的批准行为，而非被批准的出让行为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条仅就不服被批准的行政行为如何确定被告作出规定，未将批准行为排除于行政诉讼受案范围。2.太和县政府批准出让方案的行为存在未依法听取再审申请人的陈述和意见、未依法进行听证等违法情形。3.原审法院未依法通知太和县国土资源局或土地受让人作为第三人参加诉讼，违反法定程序。综上，请求依法撤销一审和二审行政裁定。

本院认为：通常情况下，一个行政行为会由一个行政机关独立作出，但有时，根据法律、法规的规定，或者根据行政权力运行的实际需要，行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力，这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时，应当如何选择正确的起诉对象，进而如何确定适格被告？通说认为，应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为，谁为被告”的原则，适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关，除非法律、法规对此另有规定。再审申请人认为，“《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条仅就不服被批准的行政行为如何确定被告作出规定，未将批准行为排除于行政诉讼受案范围。”但本院起草该条解释的本意，既是解决谁为被告的问题，也是解决哪个行为可诉的问题，这两个问题互为前提，密不可分。强调“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，就是强调在经上级行政机关批准的情况下，应当以对外发生法律效力的行政行为为起诉对象。并非如再审申请人所理解，既可以起诉经上级行政机关批准的具体行政行为，也可以起诉上级行政机关的批准行为。就本案而言，被诉行政行为是太和县政府作出的批准宗地出让方案的行为，该批准行为只是国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。故一审法院对再审申请人的起诉不予立案，并无不当；二审法院裁定驳回上诉，亦无不妥。

再审申请人还提出，被诉批准行为存在一些违法情形。但是，行政行为的合法与否是案件受理后才能开始的实体审理问题，在不具备起诉条件的情况下，对于被诉行政行为合法性的质疑，不能成为支持其应予立案的主张的理由。再审申请人还认为，“原审法院未依法通知太和县国土资源局或土地受让人作为第三人参加诉讼，违反法定程序。”但第三人的法律地位属于诉讼参加，也就是参加到别人的诉讼当中，因此，第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下，断无追加第三人参加诉讼的必要。

综上，再审申请人张玉新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张玉新的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　董保军

二〇一七年十月三十一日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　张　兰