【裁判要旨】

由于实施强制拆除行为是政府及其职能部门的法定职权，属于事实行为，在没有行政主体自认该行为的情况下，通常可以根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对行为后果负责。如果村（居）委会、用地单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）鲁行终2889号

上诉人（原审原告）邹城市腾飞园艺场，个体工商户,住所地邹城市峄山北首1159号。

经营者高洪元，男，汉族，1949年11月24日出生，住邹城市看庄镇集山洼村11号。

上诉人（原审原告）高玉民，男，汉族，1963年3月26日出生，住邹城市钢山街道昌平工商所3楼。

二上诉人共同委托代理人唐长伟、孙兴志，山东康桥（济宁）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。

法定代表人杜庆节，市长。

出庭负责人霍志璞，副市长。

委托代理人刘勇，邹城市人民政府工作人员。

委托代理人李巍，山东匡衡律师事务所律师。

原审第三人邹城市钢山街道办事处李官庄村民委员会，住所地邹城市岗山街道办事处李官庄村。

法定代表人王朋，主任。

委托代理人孟凡国，邹城凤凰山法律服务所法律工作者。

邹城市腾飞园艺场（以下简称腾飞园艺场）、高玉民因诉邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）行政强制一案，不服济宁市中级人民法院于2018年10月16日作出的（2018）鲁08行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案，上诉人高玉民及其委托代理人孙兴志，被上诉人出庭负责人霍志璞及其委托代理人刘勇、李巍，原审第三人邹城市钢山街道办事处李官庄村民委员会（以下简称李官庄村委会）的委托代理人孟凡国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，1997年6月20日，腾飞园艺场与李官庄村委会签订了土地租赁合同。该合同约定，原告租赁位于李官庄村东南角原大机井附近土地8.235亩，租赁期限为40年，同时合同还约定了租金数额、支付方式、土地收回等其他事项。原告租赁上述土地后，用于种植树木、花卉等，并建设了看护房屋。后原告与李官庄村委会因土地租赁合同产生纠纷。2017年7月8日，原告建设的房屋被拆除，其种植的树木由伐木工人予以砍伐清理。李官庄村委会认可其参与了上述地上附着物的清理工作。2018年7月6日，二原告提起本案行政诉讼，请求确认邹城市政府强制拆除腾飞园艺场的行为违法。

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当符合起诉条件。本案中，原告的诉讼请求系确认邹城市政府强制拆除腾飞园艺场的行为违法，那么，原告首先要证明或者提供初步证据证明存在所诉的行政强制行为且由被告实施了该行政行为。原告提供的视频资料基本能够显示腾飞园艺场被拆除时的情况，但上述视频资料中并未显示有邹城市政府的工作人员或者身着制服的行政机关工作人员实施了拆除行为。原告所主张的视频中的身着公安制服的人员，仅进行了简单询问并未显示存在其他行为，结合原告曾经报警的事实，故上述视频资料不能证明被告实施了原告所诉的行政强制拆除行为。原告主张因涉案区域修路故应推定被告系实施拆除的主体，但原告并未提供证据证明被告系涉案区域土地的征收主体或者所涉道路的修建主体。结合原告与李官庄村委会提供的相关证据及李官庄村委会的自述，可以认定本案所涉纠纷系原告与李官庄村委会之间的土地租赁合同纠纷及可能存在的民事侵权纠纷，原告应通过民事诉讼解决。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回腾飞园艺场、高玉民的起诉。 

腾飞园艺场、高玉民不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定。理由如下： 一、原审法院裁定认定事实错误。上诉人提交的初步证据能够证明存在本案所诉行政强制行为且该强制行为系被上诉人实施。二、原审法院裁定违反了最高人民法院的相关司法解释。1.原审法院对上诉人提交的申请被上诉人提交证据的申请书不予理睬。2.对于无书面委托的情况下如何认定被告的问题，最高人民法院对此有明确的指导意见。

被上诉人邹城市政府答辩称，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人没有证据证明存在行政强制行为以及被上诉人实施了该行为。被上诉人不是清理上诉人地上附着物行为的主体，清理后成功路的建设与本次清理活动无关。

原审第三人李官庄村委会陈述意见称，上诉人及经营人非李官庄村的村民，上诉人违反合同约定，李官庄村委会与其解除合同具有合法性。李官庄村委会对上诉人的地上附着物是因新农村建设而进行的正常清理，没有给上诉人造成任何损失。

原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。二审期间，上诉人为证明被诉行政行为系被上诉人所为，又提交如下材料：1.《拆迁房屋分项勘估表》一份（复印件）；2.《通知》一份；3.高玉民与原邹城市副市长孔庆建通话录音及纸质记录一份； 4.视频光盘6张及照片16张； 5.《邹城市新闻联播》光盘一张及相关照片一宗； 6.高玉民拨打114电话录音光盘一张。经被上诉人质证及合议庭评议，本院对上述材料的证据效力认定如下：证据1，被上诉人不予认可，但不能证明该次勘估是因为其他项目建设，鉴于该证据系复印件，对其证据效力需进一步认定；证据2，被上诉人虽不认可，但未提交反驳证据，对其证据效力予以确认；证据3-6，与待证事实具有关联性，对其证据效力予以确认。经审查，本院基本同意原审法院查明的事实。本院另查明：2017年7月3日，李官庄村委会向高玉民下发《通知》，告知其因修建成功路需使用其土地，并要求高玉民于2017年7月6日前自行将地面附着物清除完毕。腾飞园艺场所在土地上修建了成功路，被上诉人在二审庭审中认可成功路系其组织修建。

本院认为：

本案的争议焦点为上诉人认为被上诉人邹城市政府系强制拆除腾飞园艺场的责任主体，并以其为被告提起诉讼，是否符合法定起诉条件。

由于实施强制拆除行为是政府及其职能部门的法定职权，属于事实行为，在没有行政主体自认该行为的情况下，通常可以根据行为目的、职能分工及举证责任等推定由相应的行政主体对行为后果负责。如果村（居）委会、用地单位、拆迁公司等非行政主体认可实施了强制拆除行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。本案中，根据李官庄村委会向高玉民下达的《通知》以及时任邹城市副市长孔庆建的通话录音等证据，并结合邹城市政府的自认事实，能够证明邹城市政府因修建成功路需要占用腾飞园艺场的土地，李官庄村委会为政府修建成功路对腾飞园艺场实施了强制拆除行为，因李官庄村委会不具有实施强制拆除的法定职权，邹城市政府亦无反驳证据证实腾飞园艺场确系在其不知情的情况下由李官庄村委会违法强拆，故应当推定强制拆除系邹城市政府委托实施。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款的规定，当事人对村民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。据此，上诉人以邹城市政府为被告提起本案诉讼，具有事实及法律依据，符合法定起诉条件。

综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初199号行政裁定；

二、本案指令济宁市中级人民法院继续审理。

审 判  长    王海燕

审 判  员    韩　勇

审 判  员    陈　晖

二〇一九年四月二十八日

书 记  员    李  倩