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最高法院判例:土地征收不同于房屋征收

【裁判要旨】

集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形,一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办(2011)8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定,意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神,充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中,应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解,违反土地管理法及其相关规定。

 

【裁判文书】

 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

 

(2017)最高法行申6218号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)卢亮佑,男,汉族,1965年1月6日出生,住广东省兴宁市。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李元香,女,汉族,1964年10月21日出生,住广东省兴宁市。

上述两再审申请人共同委托代理人卢广宇,广东丰源律师事务所律师。

被申请人(一审被告,二审被上诉人)广东省兴宁市人民政府。住所地:广东省兴宁市兴城镇中山东路1号。

法定代表人丘孝东,市长。

委托代理人何明瀚,兴宁市人民政府法制局工作人员。

委托代理人刘作明,兴宁市福兴街道办事处工作人员。

被申请人(一审被告,二审被上诉人)广东省梅州市人民政府。住所地:广东省梅州市江南新中路1号。

法定代表人方利旭,市长。

委托代理人李秀萍,梅州市人民政府法制局复议科科长。

委托代理人沈志奎,梅州市人民政府法制局复议科副科长。

再审申请人卢亮佑、李元香(以下简称卢亮佑等人)因诉被申请人广东省兴宁市人民政府(以下简称兴宁市政府)、梅州市人民政府(以下简称梅州市政府)房屋征收补偿决定及行政复议决定一案,不服广东省高级人民法院于2016年12月19日作出的(2016)粤行终734号行政判决,向本院申请再审。本院于2017年8月9日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2013年8月1日,经广东省人民政府批准,广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2013)678号《关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》(以下简称678号批复),同意兴宁市政府征收兴宁市福兴办事处(以下简称福兴办)黄畿、墨池、神光、向阳村委会和刁坊镇圩东、罗坝村民委员会属下的集体建设用地53.1619公顷,合并办理征收为国有土地手续,依照规划安排为兴宁市城镇建设用地。卢亮佑等人位于兴宁市福兴墨池村巷一编号为N688-1的房屋在本次征收范围内。2013年8月8日,兴宁市政府发布兴市府(2013)34号《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》(以下简称34号征收公告),确定房屋征收部门是兴宁市土地房屋征收安置中心(以下简称征收安置中心),房屋征收实施单位是福兴办、刁坊镇人民政府,同时还明确征收范围、征收补偿标准及安置方式、签约期、被征收人的搬迁义务等内容。同日,兴宁市政府发布兴市府(2013)12号《房屋征收告知书》,告知被征收人征收范围、停止建设行为、开展房屋摸底调查、选定评估机构等事项。同日,征收安置中心发布《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》。2013年8月21日,兴宁市政府根据678号批复发布兴市府(2013)46号《关于征收福兴黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》(以下简称46号补偿方案公告),将土地征收补偿标准、安置办法以及落实社会保障措施等内容予以公告。2015年3月25日,房屋征收实施单位福兴办向卢亮佑等人送达《测量评估催告通知书》,定于2015年3月31日对被征收房屋进行丈量登记,要求卢亮佑等人配合,送达情况为张贴和留置家中。2015年3月31日,福兴办工作人员会同兴宁市公证处、兴宁市城市建设测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司(以下简称世纪人公司)工作人员对被征收房屋依法丈量登记和保全证据公证。2015年4月8日,福兴办向卢亮佑等人送达了兴宁市公证处对被征收房屋现场丈量登记的保全证据《公证书》、世纪人公司对被征收房屋的初评报告。同日,福兴办向卢亮佑等人送达《告知书》,告知其在收到评估报告的10日内有提出陈述和申辩的权利。《告知书》和预评估报告的送达方式为张贴和留置家中。2015年4月10日,卢亮佑等人就初评报告向征收安置中心提出《异议书》,对评估报告的真实性、合法性、合理性以及评估价格存在异议。2015年4月11日,福兴办与世纪人公司出具答复函,称初评报告仅供初步参考,最终估价结果以正式报告为准。2015年4月15日,福兴办向卢亮佑等人送达粤世房评报字(2014)第M0021-102号房屋正式评估报告(以下简称102号评估报告)及告知书,告知卢亮佑等人如对102号评估报告有异议,应在接到告知书10日内到福兴办提出陈述和申辩。2015年4月21日,征收安置中心向卢亮佑等人发出《签约催告通知书》,催告卢亮佑等人应在收到通知之日起6日内到福兴办签订房屋征收安置补偿协议书。规定期限内双方未达成补偿协议。2015年4月24日,李元香向福兴办提出《申辩书》,要求将申辩时间顺延2个月并保留重新评估的权利。2015年4月27日,征收安置中心、福兴办对卢亮佑等人提交的《异议书》、《申辩书》作出《答复函》,告知卢亮佑等人将陈述和申辩时间顺延2个月的要求不符合相关法律规定,同时告知如对评估结果有异议,应当在接到102号评估报告之日起十日内以书面申请书的方式申请评估机构对评估结果进行复核。卢亮佑等人收到《答复函》后,未再以书面申请书的方式申请评估机构对评估结果进行复核。

2015年4月28日,兴宁市政府作出兴政征决(2015)51号《房屋征收补偿决定书》(以下简称51号征收补偿决定),决定对卢亮佑等人货币补偿项目和数额包括:1.按评估结果,一次性支付212.57平方米房屋补偿款223115元;2.建筑占地面积113.59平方米,补偿215821元;3.已建成房屋的剩余用地40.10平方米,补偿20491元;4.房屋装修、地上附着物补偿49808元;5.搬迁补助费按被征收房屋建筑面积每平方米25元计算,补偿5314元;6.临时安置补助费按建筑面积每月每平方米6元计算,三个月过渡期,一次性补偿3826元。上述六项合计人民币518375元。卢亮佑等人选择房屋产权调换的,应在接到征收决定3日内与房屋征收实施单位签订产权调换安置协议书,逾期未签订的,视作已选择货币补偿。51号征收补偿决定还告知了卢亮佑等人相关的救济途径。

卢亮佑等人不服51号征收补偿决定申请行政复议。2015年8月10日,复议机关梅州市政府作出梅府行复(2015)97-98号《行政复议决定书》(以下简称97-98号复议决定),维持51号征收补偿决定。卢亮佑等人对复议结果不服,于2015年8月30日提起本案行政诉讼,请求撤销51号征收补偿决定及97-98号复议决定。

梅州市中级人民法院(2015)梅中法行初字第43号行政判决认为,卢亮佑等人的房屋所在土地为集体建设用地,本应由《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)调整,兴宁市政府按照中纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的要求,参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,作出51号征收补偿决定,更有利于保障卢亮佑等人得到公平的补偿。世纪人公司对卢亮佑等人被征收房屋价值进行评估,并出具评估报告,卢亮佑等人对102号评估报告书面提出了异议,但在兴宁市政府告知异议救济途径后,卢亮佑等人未书面申请复核。签约期限内,卢亮佑等人与福兴办未签订房屋征收补偿安置协议,兴宁市政府作出51号征收补偿决定,事实清楚,程序合法。34号征收公告不属本案审查范围,且该公告的合法性已经(2014)粤高法行终字第189号终审判决确认。虽然评估机构的选定未经协商,但涉案房地产评估机构是在具有相应资质的四家房地产评估机构中通过摇珠方式确定的,公开、公平、公正。兴宁市政府提供的证据可以证实2015年4月15日兴宁市政府已将102号评估报告送达卢亮佑等人。卢亮佑等人收到102号评估报告后向兴宁市政府提出异议、申辩,兴宁市政府亦已书面告知对评估结果有异议,应以书面申请书的方式申请评估机构复核,但卢亮佑等人在规定期限内未向评估机构申请复核,视为放弃申请复核的权利。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定,市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。该规定指的是在作出房屋征收决定前,对征收补偿方案进行征求意见和听证。卢亮佑等人认为兴宁市政府在作出51号征收补偿决定前,应当征求意见和组织听证,没有法律依据。51号征收补偿决定已明确告知卢亮佑等人选择货币补偿或产权调换的权利,卢亮佑等人在规定的期限内未作出选择,应视为卢亮佑等人放弃权利。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定,组织听证不是行政复议的必经程序,只有申请人提出要求或行政复议机关有必要才需要组织听证。卢亮佑等人没有证据证明其提交组织听证的书面申请,因而其主张复议程序违法的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回卢亮佑等人的诉讼请求。卢亮佑等人不服,提出上诉。

广东省高级人民法院(2016)粤行终734号行政判决认为,涉案土地经广东省人民政府批准同意征收为国有建设用地。兴宁市政府依法发布了34号征收公告、征收补偿安置方案和46号补偿方案公告。兴宁市政府草拟涉案集体土地上房屋征收补偿安置方案征求意见稿,召开由福兴办党政主要领导、工作组长、房屋征收范围内市级以上党代表、人大代表、政协委员及福兴办43名村民代表参加的听证会,并以此为基础制定征收补偿安置方案,符合正当程序原则。卢亮佑等人对102号评估报告提出了异议,但在兴宁市政府告知异议救济途径后,未再书面申请复核。因卢亮佑等人未签订房屋征收补偿安置协议,兴宁市政府参照《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定作出51号征收补偿决定,并无不当。梅州市政府作出97-98号复议决定予以维持,事实清楚,程序合法。世纪人公司是在兴宁市公证处全程监督下通过摇珠方式确定的,卢亮佑等人提出选定评估机构程序不合法,理由不成立。51号征收补偿决定明确告知了卢亮佑等人可在接到决定书3日内选择货币补偿或房屋产权调换,卢亮佑等人未在该期限内作出选择,放弃了选择补偿方式的权利,一审认定正确。卢亮佑等人提出案外人曾桂香另案起诉678号批复,请求中止本案审理,但该案已被广州市中级人民法院裁定驳回起诉,卢亮佑等人请求中止本案审理,依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

卢亮佑等人申请再审称:1.新证据《征收范围红线图》和《房屋测绘成果报告书》证明,涉案房屋不在34号征收公告的征收范围内,足以推翻原判决。2.卢亮佑等人从未收到102号评估报告,不清楚评估机构是否具有资质,评估内容是否漏项,评估方法是否合理。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

兴宁市政府答辩称:51号征收补偿决定对卢亮佑等人的补偿依法合规,体现公平、公正的原则。补偿包括被征收房屋价值补偿、搬迁费补偿、临时安置费补偿等内容。卢亮佑等人房屋价值由依法确定的、具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定,补偿内容合理。卢亮佑等人的被征收房屋在34号征收公告配套红线图范围内。请求驳回卢亮佑等人的再审申请。

梅州市政府答辩称:一、二审判决认定事实清楚,审判程序合法。卢亮佑等人的再审请求缺乏事实根据和法律根据。请求驳回卢亮佑等人的再审申请。

本院经审查认为,土地管理法第四十五条规定,征收不超过七十公顷以上的集体建设用地,由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十七条规定,征收土地按照被征收土地原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。耕地补偿费为被征收耕地前三年平均年产值的六至十倍,安置补助费按照需要安置的农业人口数计算,每一个农业人口的安置补助费为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,参照征收耕地补偿标准确定。依照规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的可以适当增加,但补偿费和安置费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。《征收土地公告办法》第四、七、九、十、十一条规定,市、县人民政府在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案,在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见,依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。征地补偿、安置方案经批准后,由土地行政主管部门组织实施。本案中,经广东省人民政府批准,同意征收案涉集体土地。兴宁市政府作出34号征收公告及46号补偿方案公告。在对卢亮佑等人被征收房屋进行丈量登记后,福兴办向卢亮佑等人送达世纪人公司作出的102号评估报告,但在兴宁市政府告知异议救济途径后,卢亮佑等人未对评估报告申请书面复查和复核。在规定的签约期内,卢亮佑等人与征收管理部门未达成补偿安置协议,兴宁市政府作出被诉的51号征收补偿决定,按评估结果对房屋、土地及装修、地上附着物、搬迁补助费、临时安置补助费等予以补偿,同时给予卢亮佑等人选择房屋产权调换的权利。卢亮佑等人在规定的时间没有选择房屋调换,视为选择货币补偿。51号征收补偿决定认定事实清楚,主要证据确凿、充分,符合法定程序。梅州市政府作出97-98号复议决定予以维持,事实清楚,程序合法。一、二审判决驳回卢亮佑等人的诉讼请求,并无不当。

卢亮佑等人主张,《征收范围红线图》和《房屋测绘成果报告书》两份新证据,足以证明涉案房屋不在34号征收公告征收范围内。但是,34号征收公告确定的征收范围包括卢亮佑等人被征收房屋所在的墨池村巷一,卢亮佑等人的房屋在征收范围内。卢亮佑等人申请再审时未说明两份“新证据”的来源,且两份“新证据”亦不足以否定34号公告和规划红线图的证明效力。以此为由申请再审,本院不予支持。卢亮佑等人还主张,从未收到102号评估报告,对评估机构是否有资质、评估内容是否漏项、评估方法是否合理均不知情。但是,一审中兴宁市政府提供的评估报告、告知书及其送达回证证明,102号评估报告已经于2015年4月15日上午送达位于墨池村巷一的卢亮佑等人家中,通过电话进行告知并对张贴留置在其门口的行为进行录像,有司法所工作人员和墨池村村民作为见证人在送达回证上签字确认。世纪人公司的营业执照和《房地产估价机构资质证书》,能够证明该公司具有相应的评估资质。卢亮佑等人对102号评估报告有异议,但未提出书面复查、复核申请,且至今未就该评估报告存在哪些问题提出具体的意见。以此为由申请再审,缺乏事实根据。

应当指出的是,集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形,一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办(2011)8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定,意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神,充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中,应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解,违反土地管理法及其相关规定。兴宁市政府对卢亮佑等人坐落于集体土地上的房屋,按照国有土地上房屋征收的补偿安置标准予以安置补偿不妥,本院予以指正。鉴于没有证据证明51号征收补偿决定的补偿数额,与根据土地管理法第四十七条规定给予卢亮佑等人的补偿数额,存在重大差别、明显不合理的情形,本案不予再审。

综上,卢亮佑等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回卢亮佑、李元香的再审申请。

 

审 判 长 郭修江

审 判 员 王毓莹

审 判 员 熊俊勇

二〇一七年九月二十八日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲

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