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最高法案例:违法建筑行为主体难以查明时如何处理?

【裁判要旨】

行政机关将其在违建区域内数次发出的一般性通告作为具体的行政执法依据,在形式上存在一定问题。行政机关在实施强制拆除行为之前,对于能够查明违建者的违法建筑的,宜逐户制作限期拆除决定书,难以查明违建者的,则可以设定合理公告期限,并按无主房屋作出处理;强制拆除前宜以适当方式告知被执行人享有陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼等程序权利。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申377号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)杨浩。

委托代理人范家华。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市原州区人民政府,住所地宁夏回族自治区固原市原州区政府街25号。

法定代表人房正纶,该区区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市国土资源局,住所地宁夏回族自治区固原市原州区中山北街295号。

法定代表人马全忠,该局局长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市规划局,住所地宁夏回族自治区固原市原州区文化街34号。

法定代表人朱连续,该局局长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局,住所地宁夏回族自治区固原市民生大厦17号。

法定代表人康建宁,该局局长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市城市管理局,住所地宁夏回族自治区固原市经济开发区建业路。

法定代表人马凤贤,该局局长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)宁夏回族自治区固原市公安局,住所地宁夏回族自治区固原市原州区安康路与古雁街十字路口向西120米。

法定代表人刘文戈,该局局长。

再审申请人杨浩因诉宁夏回族自治区固原市原州区人民政府(以下简称原州区政府)、固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局、固原市城市管理局、固原市公安局行政强制执行一案,不服宁夏回族自治区高级人民法院(2015)宁行终字第36号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

杨浩以原州区政府等上述六机关(以下简称六机关)于2013年4月25日至28日实施强制拆除其房屋的行政行为侵害其合法权益为由,向宁夏回族自治区固原市中级人民法院提起行政诉讼,请求依法判决确认该行为违法。

原审法院查明:宁夏回族自治区固原市人民政府(以下简称固原市政府)为了实施《固原市城市总体规划》,对市区规划区域内的违法建筑进行整治,杨浩擅自建造的房屋坐落在安康路的规划区域内。2011年4月19日,固原市政府发布《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》,该办法对违法占地、违法建造的建筑物、构筑物等作出规定。2011年5月19日,固原市国土资源局委托宁夏回族自治区遥感检测院对涉案地块进行了航拍,图像显示杨浩等人在安康路南北两侧没有建筑物。2011年6月24日,宁夏回族自治区人民政府将涉案土地批准为国有建设用地。2012年5月25日的航拍图像显示杨浩等人建造了建筑物。2012年11月26日,固原市政府发出《固原市集中开展违法建设专项整治工作实施方案》的通知,对《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》实施后,在城市规划区违法建设行为进行为期一年的专项整治,要求原州区政府和市直有关部门通过制定政策、宣传动员、集中拆除、长效管理等步骤教育违法建设行为人自行拆除,对以套取补偿款为目的的违建户,集中进行强制拆除。同日,六机关联合发出《关于集中开展违法建设专项整治的通告》,责令违法建设的单位和个人立即停止违法建设行为并自行拆除,逾期未拆除的,强制拆除。2013年3月28日,六机关再次联合发出《关于限期拆除市区安康路南北两侧违法建筑的通告》:“在安康路南北两侧范围内,未取得规划、土地等相关证件的,以套取国家补偿为目的,不具备居住条件,存在安全隐患的违法建筑,自通告发布之日起五日内,由违法建设者自行拆除。逾期不拆除的,将依法强制拆除,所造成的一切损失由违法建设者自行承担。”杨浩建造的房屋在涉案违法建筑范围内。2013年4月11日,固原市政府又一次发布《关于依法严厉打击违法建设的通告》,要求违法建设者自行拆除,不拆除,将强制拆除。2013年4月25日至28日,六机关强制拆除了涉案违法建筑。杨浩遂于2015年3月以六机关为被告向法院提起行政诉讼。

宁夏回族自治区固原市中级人民法院一审认为:六机关在组织实施强制拆除前,按照固原市政府对违法建筑的实施方案,联合发出通告,对辖区国有土地规划区内未取得建设用地的违法建筑限期自行拆除,催告期限届满后,原告未自行拆除其违法建筑,被告实施了强制拆除行为。原告被拆除的房屋在规划区内属于国有土地,原告未经固原市规划局批准,未取得建设用地规划许可证而擅自修建房屋,违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称城乡规划法)第四十条第一款、第六十八条的相关规定;根据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称行政强制法)第四十四条的规定,结合《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》第七条第三款“凡违法占地、违法建筑的建筑物、构筑物等,一律不予补偿”的规定精神,被告依法拆除未经审批的违法建筑的行政行为符合相关法律、法规规定。原州区政府与固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局、固原市城市管理局实施法律赋予的管理行为和其他国家机关的批准行为,分别属于不同的职权行为,上述五被告拆除原告违法建筑是法律赋予的职责。固原市公安局依据《中华人民共和国人民警察法》赋予的职责,只是履行维护拆除现场秩序,预防、制止违法行为,并没有实施拆除行为。因此,六机关没有滥用职权。原告请求确认被告对原告房屋实施强制拆除行为违法的理由不能成立,法院不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定,于2015年6月4日作出(2015)固行初字第31号行政判决:驳回原告杨浩的诉讼请求。杨浩不服,提出上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审认为:根据行政强制法第四十四条的规定,行政机关有权依法对违法的建筑物、构筑物强制拆除。被上诉人根据2011年5月19日和2012年5月25日航拍图,证明上诉人抢建的事实存在,上诉人的行为违反了城乡规划法第四十条第一款及第六十八条之规定。固原市政府针对城市规划区违法建设行为比较突出的现象,发布了《固原市集中开展违法建设专项整治工作实施方案》的通知,要求有关部门通过制定政策、宣传动员、集中拆除、长效管理等步骤教育违法建设行为人自行拆除,对以套取补偿款为目的的违建户,集中进行强制拆除。后六机关先后两次发布通告,责令违法建设的范围和个人立即停止违法建设行为并限期自行拆除,逾期未拆除的,强制拆除,已履行了告知程序。同时,上诉人也未向一审法院提交相关证据证明其房屋为合法建筑。据此,六机关为确保城市建设,杜绝违法抢建,对违法的建筑物、构筑物进行强制拆除,符合相关法律规定。经二审法院审判委员会讨论决定,于2015年12月22日作出(2015)宁行终字第36号行政判决:驳回上诉,维持原判。

杨浩申请再审称:(一)六机关没有执法权。一是原州区政府、固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局对违法建设责令限期拆除及强制拆除无法律依据;二是固原市城市管理局在一审时表示固原市尚未开展城市管理方面的集中行政处罚工作,该局不具有对违法建设的处罚权;三是固原市规划局于2015年2月9日设立,该局在2013年3月28日与其他机关联合发布通告及强制拆除时不具备执法主体资格。(二)六机关执法程序严重违法。执法人员在执法过程中未出示执法证件,身份不明;未依法制作和送达执法文书,违反《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第四十条、行政强制法第三十八条之规定;发布的联合通告系针对区域内所有无合法手续的房屋,非具体行政行为,对再审申请人不具有约束力;执法过程中未依据相关规定制作立案审批表、案件调查终结报告、行政处罚事先告知书、催告书、行政强制执行决定书等;在通告发布后不足一个月内实施强拆,违反了行政强制法第四十四条及修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第三十九条之规定。(三)六机关强拆行为无事实依据。即使是再审申请人未经许可所建房屋,只有在无法采取改正措施消除对规划实施的影响时方可限期拆除,六机关未提供证据证实拆除涉案房屋符合上述条件。(四)六机关执法目的不具有正当性,存在选择性执法。没有建房审批手续的部分村民此次享受了房屋补偿安置待遇。综上,请求本院依法撤销一、二审判决,改判确认再审被申请人强制拆除其房屋的行政行为违法。

六机关提交意见称:(一)再审被申请人具有执法权,且执法目的具有正当性。依据《中华人民共和国土地管理法》、城乡规划法等法律规定,政府及相关职能部门有权查处违建,固原市政府所发违建整治方案亦确定由六机关联合执法。宁南区域中心城市建设是党中央、国务院和自治区党委、政府支持固原市发展的重大决策,作为民族地区、革命老区和贫困地区,固原市近年来加快城市建设步伐,居民居住环境有了很大改善。但一部人为套取国家拆迁补偿资金,恶意突击抢建、强建或者利用夜间、节假日偷建,逃避执法检查甚至公然抗拒执法,再审申请人所建违法建筑即属此类情形。再审被申请人及时强制拆除是履行法定职权、维护社会公平正义和法律尊严的正当举措。(二)再审被申请人执法程序合法。在涉案建筑于2013年4月25日至28日被强制拆除之前,固原市政府于2012年11月26日印发了违建整治方案,六机关先后于2012年11月26日、2013年3月28日两次发布限期拆违通告,固原市政府亦于2013年4月11日发布打击违建通告。这些通告的内容包含了法律依据、涉及区域、处罚的履行方式、期限等核心内容,有明确的处罚决定的意思表示,并通过张贴、新闻媒体、网站等方式予以公示。在此期间,固原市、原州区政法部门成立联合工作组,结合由固原市人民代表大会通过、2011年5月19日施行的《固原市城市规划区内土地与房屋征收与补偿暂行办法》以及施行当日固原市国土资源局委托自治区遥感检测院制作的航拍图,对涉案区域违建进行排查,确定了28处违法占地面积大、安全隐患突出、不具备居住功能,且无人居住、无法确定建设责任人的违建,采取拍照等方式固定证据,并做了入户调查、现场确认、制作表册等大量工作。再审被申请人系在此基础上认定涉案违建且确认建筑内无合法财产,在依法履行公示催告、限期自行拆除等法定程序后实施的强拆。再审申请人其间并未申请行政复议或者提起行政诉讼,不存在剥夺再审申请人复议申请权及诉权情形;因涉案违建系抢建危房,根本不能居住,执法人员白天入户核实情况时找不见违建人,更无法一一送达相关文书,可以说导致文书未能一一送达之根本原因是再审申请人完全逃避、拒收相关处罚文件;再审申请人有关再审被申请人未予完善的相关审批表、报告等主张,因这些材料系内部材料,不具有对外性,不能作为提起再审依据;再审申请人有关执法人员在执法过程中未出示执法证件、身份不明的主张,无任何证据证明,与事实不符;涉案违建因不属于行政诉讼法及其司法解释所保护的“合法权益”,不能适用针对合法权益的保护规定。(三)本案起诉已超过法定期限。再审申请人于2012年11月26日首次发布通告,于2013年4月26日实施强拆,而再审申请人于2015年3月31日才提起诉讼,已超出修改前的行政诉讼法规定的三个月起诉期限。(四)再审申请人已得到充分的补偿和安置。固原市委、市政府针对以28处违法建筑为主的群众反映的违法建筑未得到补偿问题,多次召开专题会议并成立复核小组应对上访事宜,对涉案46名再审申请人的情况逐一进行排查,区分了是否在涉案征收区域既有合法房屋又有违建、是否有土地或房屋登记资料、是否认领废旧建筑材料等不同情况,确保对合法权益给予充分合理补偿,还对部分困难群众给予了救助。在当前推进各项改革过程中,虽然在追求效率与合法相一致、权衡原则性与灵活性相适应的前提下,或多或少出现了一些行政瑕疵,但不足以否定行政行为的合法性。综上,原审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求本院依法裁定驳回再审申请。

本院认为:违法建筑是城市规划建设管理工作面临的一大顽疾,在很大程度上制约和影响着新型城镇化建设的顺利推进。当前,在城市规划建设管理领域,全国各地的违法建筑、未登记建筑的表现形式多样,其形成原因、建设目的、使用状况等也多有不同。针对不同形态的违法建筑,各地、各部门所采取的处理方式不尽一致。但自2008年1月1日城乡规划法特别是2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行以来,各地在推进旧城区改造、房屋征收和市容整治等工作过程中,针对规划范围内已明令限制或禁止新建房屋而有关单位及个人无视相关规定,继续抢建强建、私搭乱建乃至借此套取国家补偿等公然违法建设现象,有必要依法予以有效遏制和处理,以防止违法势头蔓延,引导群众树立依法依规建设的正确导向,切实维护公共利益和社会管理秩序,保障群众合法权益,改善群众生活环境。本案中,针对固原市开发建设具体情况,固原市政府于2011年4月19日发布了经该市人民代表大会审议通过的《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》,该办法于同年5月19日正式施行,其中第九条第三项有关“本办法出台实施后,凡违法占地、违法建造的建筑物、构筑物等,一律不予补偿”之规定,明确了违法建设的认定及处理规则。固原市政府以该办法施行作为时间节点,对在此前后形成的相关建筑分情况作出不同的处理并无不当。从再审被申请人六机关提交的自治区遥感检测院制作的航拍图等证据看,涉案房屋是在固原市政府前述办法出台施行后建造的,且再审申请人既不能举证证明涉案房屋符合规划条件,也不能举证证明已获颁过相关许可证书,甚至也不能举证证明已向有关部门提出过申请。根据固原市政府前述办法的规定,其未经批准擅自修建的房屋应当认定为违法建筑,应当依照当地规划管理要求予以拆除,且违建本身不属于涉案土地上房屋征收项目的补偿范围。从2012年11月起,围绕固原市集中开展的为期一年的违法建设专项整治工作,固原市政府以及再审被申请人先后四次发出通知、通告,责令涉案地块违建者限期自行拆除违建,但再审申请人拒不执行。对此类抢建、强建的违法行为,行政机关组织实施强制拆除活动,从行政强制的目的和职权角度看,具有行政强制法和城乡规划法的相关依据。同时,考虑到违法建筑本身不属于应受法律保护的合法权益,根据行政诉讼法第二条第一款及第十二条之规定精神,再审申请人认为再审被申请人没有执法权、执法目的不具有正当性等再审理由因缺乏法律依据而不能成立。总之,从实体上看,对于再审申请人认为涉案强制拆除行为无事实依据、构成违法的申请再审理由,本院不予支持。

但是,本院也关注到,从行政执法过程看,本案中再审被申请人的执法行为也确实存在一些程序瑕疵。比如,再审被申请人将其在违建区域内数次发出的一般性通告作为具体的行政执法依据,在形式上存在一定问题。行政机关在实施强制拆除行为之前,对于能够查明违建者的违法建筑宜逐户制作限期拆除决定书,对于难以查明违建者的情形则可设定合理公告期限,其后按无主房屋作出处理,如此针对性会更强;强制拆除前宜以适当方式告知被执行人享有陈述、申辩权和申请复议、提起诉讼等程序权利,等等。

针对上述程序问题,第一,考虑到固原市政府和再审被申请人前后多次发出通知、通告,这些通知、通告内容本身较为明确,给予违建者较为充足的自行拆除期限,再审被申请人其间又做了大量入户调查、现场确认、制作表册、核实建筑内财产状况等项工作,在总体操作程序上顾及了各方面关切,并未从根本上侵害违建者的实体合法权益。第二,考虑到本案违建者群体性公然抢建、强建行为所产生的不良社会影响以及刻意逃避执法检查等情形,行政机关的执法目的具有正当性,制止违建手段具有及时性、必要性。此次整治活动系由当地党委、政府统一部署、统筹推进的中心工作,拆除前的宣传、调查和现场组织工作有序,整体秩序平稳,善后的复核以及对部分困难群众给予救助等工作相对到位。第三,本案经过一审和二审程序,判决已经发生法律效力,判决结果亦遵循了司法审查的必要限度,仅就上述程序问题并无启动再审程序的必要。故综合考虑本案处理的法律效果、社会效果以及个案特殊性,对于再审申请人的再审请求,本院不予支持。再审被申请人在今后的工作中应当引以为戒,高度重视并不断改进完善行政程序,切实保障人民群众依法享有的各项程序性权利和实体权益。

此外,有关财产损失问题,因再审申请人的原审诉求系请求法院判决确认再审被申请人实施强制拆除其房屋的行政行为违法,并未一并提起行政赔偿、补偿诉讼,双方当事人在原审期间亦未对此提供证据相互辩论,故不属于本案审查范围。

综上,杨浩的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人杨浩的再审申请。

审 判 长  王晓滨

代理审判员  李 涛

代理审判员  李纬华

二〇一六年九月三十日

书 记 员  李林涛

 
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